分析：從美國本地電話市場談電信管制改革
2005/04/19
美國SBC的首席運營官Randall L. Stephenson對2005年美國電信市場作了這樣的展望：“2005年是轉(zhuǎn)折性的一年，各項電信業(yè)務之間的界限將會更加模糊�！�
從1984年分拆AT&T開始，美國電信管制部門一直試圖在本地電話市場引入有效競爭。根據(jù)美國1996年《電信法》，本地非主導（競爭）運營商（CLEC）可以通過批發(fā)零售、租用非綁定網(wǎng)絡元素和自己建設網(wǎng)絡等三種方式進入本地電話市場。8年多時間過去之后，美國的本地電話市場究竟有沒有形成有效競爭格局，有什么新的機遇和挑戰(zhàn)？研究美國電信管制方面的經(jīng)驗與教訓具有重要的現(xiàn)實意義。
一、本地電話市場競爭格局
就整體而言，美國本地電話用戶總量穩(wěn)中有降，移動通信的替代作用開始顯現(xiàn)。截止到2004年6月，包括住宅和商業(yè)用戶，美國本地電話用戶總量達到1.81億戶。但與3年前相比，美國本地電話用戶數(shù)量實際減少了近1200萬戶。與此同時，移動用戶數(shù)量迅速增長。截止到2004年6月，美國移動電話用戶數(shù)比上年同期增長13%，達到1.673億戶，基本接近固定電話用戶的數(shù)量。
判斷競爭格局是否形成有兩個基本標準，一是CLEC的絕對市場份額，二是CLEC的地域分布。在全國范圍內(nèi)，本地非主導運營商的市場份額持續(xù)增長。截至2004年6月，本地非主導運營商的用戶數(shù)量比上年同期增長19%，總共獲得了17.8%的市場份額，總量達到了3200萬戶，本地主導運營商（ILEC）占據(jù)了82.2%的市場份額，總量約1.5億戶。從絕對數(shù)量上看，本地主導運營商仍然占有優(yōu)勢�？梢�，本地電話市場競爭格局基本形成，但還沒有真正形成有效競爭的格局。本地電話市場構成如圖1所示。
然而值得注意的是，從地域上看，本地主導運營商基本在每一個地區(qū)都面臨本地非主導運營商的激烈競爭。在美國所有的州以及哥倫比亞特區(qū)和美屬波多黎各都有本地非主導運營商提供本地電話服務，97%的美國家庭用戶在使用本地電話時都至少有兩家本地電話運營商可以選擇。
從經(jīng)營模式上看，本地非主導運營商的商業(yè)模式在過去的5年中發(fā)生了很大變化。在市場剛剛開始引入競爭的1999年，42.9%的本地非主導運營商選擇了批發(fā)零售這種進入門檻相對較低的商業(yè)模式，本地電話市場一度活躍著大量地區(qū)性的小運營商。由于面臨本地主導運營商的強烈抵制，非綁定網(wǎng)元政策的實施自公布以來一再推遲，經(jīng)過反復的法律訴訟，美國最高法院在2002年最終裁定非綁定網(wǎng)元政策合法。自那時起，AT&T、MCI等全國性的長途電話運營商紛紛通過租用非綁定網(wǎng)元的方式進入本地電話市場。截止到2004年6月，本地主導運營商已經(jīng)提供了約2150萬線非綁定本地用戶線給本地非主導運營商。CLEC以三種方式發(fā)展用戶的情況如圖2所示。
美國本地電話市場的另一亮點是有線電視公司（如Comcast）開始提供基于電視網(wǎng)絡的基本電話服務。截止到2004年6月，全美已經(jīng)有330萬用戶通過有線電視網(wǎng)絡接入本地電話網(wǎng)，占到了本地非主導運營商總用戶數(shù)的1/10。值得一提的是，一般來講，有線電視公司的電信服務并不依賴于本地主導運營商的非綁定網(wǎng)元，因此，在占到23
.4%的基于自建網(wǎng)絡的本地非主導運營商中，有線電視公司實際上已經(jīng)占據(jù)了半壁江山。
隨著寬帶接入的進一步普及，VoIP似乎為打破本地環(huán)路的瓶頸提供了新的選擇，AT&T、Qwest、時代華納、Verizon等老牌運營商紛紛開始提供這項服務。AT&T于2004年3月在新澤西州和德克薩斯州推出了29.99美元的包月計劃，其VoIP業(yè)務不僅包含了基本語音服務，也提供諸如呼叫轉(zhuǎn)移、會議電話、來電顯示等增值服務，美國三大公司本地電話資費如表1所示。
與此同時，Qwest也開始在明尼蘇達州提供類似的VoIP業(yè)務，并計劃在近期內(nèi)推向全國。Verizon與北電網(wǎng)絡簽訂了大筆的訂單，計劃全面改造其本地電話網(wǎng)絡提供的VoIP業(yè)務。一些曾經(jīng)著名的網(wǎng)絡電話公司（如Net2Phone）也開始進入傳統(tǒng)電話市場。截止到2004年2月底，Vonage的全IP網(wǎng)絡已經(jīng)擁有13萬VoIP用戶。據(jù)美國電信工業(yè)協(xié)會預測，到2007年年末，全美的VoIP用戶將會達到1920萬戶，如圖3所示。
二、電信管制所面臨的挑戰(zhàn)
1．“撇奶油”現(xiàn)象突出
首先，盡管本地電話用戶數(shù)比過去有所提高，但在本地非主導運營商的用戶中，住宅用戶所占比例仍然不到2/3，低于本地主導運營商77.4%的比例。相比較而言，本地非主導運營商更加偏重利潤率比較高的商業(yè)用戶。
其次，就地區(qū)分布而言，在經(jīng)濟發(fā)達、人口稠密的地區(qū)，本地非主導運營商非常活躍，而在偏遠地區(qū)，本地主導運營商仍然是惟一的基本電話服務提供者。在佛羅里達、新澤西和德克薩斯的一些地區(qū)，有10個以上的本地非主導運營商與本地主導運營商爭奪市場份額。在紐約州，本地非主導運營商的數(shù)量甚至達到了30個，市場份額接近30%。而在經(jīng)濟相對落后的蒙大納州，一共只有4個本地非主導運營商，并且都集中在中心城市，市場份額不到4%。
2．規(guī)制政策廣受爭議
根據(jù)聯(lián)邦通信委員會的規(guī)定，本地主導運營商（主要是地方貝爾電話公司）必須按折扣價格出租包括本地環(huán)路、交換系統(tǒng)、傳輸網(wǎng)絡在內(nèi)的非綁定網(wǎng)絡元素給競爭對手。美國電信管制機構希望通過這個政策幫助本地非主導運營商以較低的成本迅速進入市場，鎖定一部分消費者，而后開始建設自己的基礎網(wǎng)絡。
然而，這個政策甫一提出就廣受爭議。本地主導運營商認為，從法律的角度看，帶有強制性色彩的網(wǎng)絡元素出租侵犯了公司的私有財產(chǎn)權。也有觀點認為，在技術上，非綁定網(wǎng)元使美國本來就不完整的全國性網(wǎng)絡更加脆弱，增加了互聯(lián)互通的難度。而從經(jīng)濟上考慮，究竟如何給非綁定網(wǎng)元定價始終難以達成共識。
非綁定網(wǎng)元政策的初衷是在本地環(huán)路迅速引入競爭，幫助本地非主導運營商進入市場，贏得一定數(shù)量的用戶，其根本的目的還是希望通過降低市場門檻的方式來鼓勵本地非主導運營商建設自己的網(wǎng)絡。市場發(fā)展表明，這個政策并沒有收到理想的效果。在實踐中，本地非主導運營商既要與本地主導運營商競爭，又要與另外的本地非主導運營商爭奪市場，他們很難達到自建網(wǎng)絡所需要的用戶基數(shù)。根據(jù)美國聯(lián)邦通信委員會的資料，截止到2004年6月，本地非主導運營商通過自建網(wǎng)絡提供服務的比例由1999年的33.2%下降到23.4%。從被租用的非綁定網(wǎng)絡元素來看，99%的本地非主導運營商租用了從本地環(huán)路到交換系統(tǒng)的整體解決方案。從某種意義上講，非綁定網(wǎng)元與傳統(tǒng)的批發(fā)零售方式并沒有本質(zhì)上的區(qū)別，基于傳統(tǒng)的批發(fā)零售，本地非主導運營商購買的是服務，而基于非綁定網(wǎng)元，本地非主導運營商購買的則是網(wǎng)絡容量，實際上，非綁定網(wǎng)元只是存量網(wǎng)絡資源在各個運營商之間的再分配，這種政府規(guī)制下的再分配是否符合市場規(guī)律受到了廣泛的質(zhì)疑。
在聯(lián)邦通信委員會內(nèi)部，對于非綁定網(wǎng)元出租問題也存在不同的意見。2001年走馬上任的聯(lián)邦通信委員會主席鮑威爾對此基本上持否定的態(tài)度，他更加傾向于基于自建網(wǎng)絡的競爭。盡管在2002年底，聯(lián)邦通信委員會5位委員以3比2的多數(shù)決定在未來3年內(nèi)繼續(xù)保留非綁定網(wǎng)元政策，但出人意料的是，美國聯(lián)邦法庭推翻了聯(lián)邦通信委員會的決定。更富有戲劇性的是，聯(lián)邦通信委員會緊接著又以3比2的多數(shù)決定不再上訴到更高級的最高法院。布什政府也明確表示支持聯(lián)邦通信委員會不上訴的決定。種種跡象表明，聯(lián)邦通信委員會會在2005年正式宣布放棄政府規(guī)制下的網(wǎng)絡元素出租，轉(zhuǎn)而鼓勵各個運營商自主的就網(wǎng)絡共享的問題通過商業(yè)談判的方式達成協(xié)議。
3．對IP和基于有線電視網(wǎng)絡本地電話業(yè)務的規(guī)制缺位
美國電信政策的一個基本特點是對于“電信業(yè)務”（Telecommunication Service）和“信息業(yè)務”（Information Service）的劃分及采用不同的規(guī)制方式。對于信息業(yè)務，聯(lián)邦通信委員的基本原則是“自由主義”的態(tài)度，通過市場競爭來決定新技術的命運。傳統(tǒng)上，基于IP網(wǎng)絡的服務都屬于信息服務的范疇。IP網(wǎng)絡的運營商不需要支付普遍服務基金，不需要開放網(wǎng)絡，也不需要出租非綁定網(wǎng)元。毫無疑問，不對稱管制的政策有利于鼓勵新技術的發(fā)展，快速地引入競爭。然而，不對稱管制也有一定的弊端，其最突出的問題是限制了主導運營商的投資積極性。美國高度發(fā)展的有線電視寬帶服務和相對滯后的DSL寬帶服務就明顯地說明了這個問題。因此，當某一種新技術的市場份額達到一定指標的時候，是不是應該取消不對稱管制，或者至少是放松對主導運營商的限制，已經(jīng)提到了美國政策制定者的議程上來。當然，任何一種管制政策的變化都涉及到方方面面的利益，目前，主要的有線電視網(wǎng)絡和VoIP運營商都反對聯(lián)邦通信委員修訂現(xiàn)有的政策。未來如何發(fā)展仍然難以預測，不過可以預見的是，未來的管制政策會在一定程度上體現(xiàn)“技術中立性”的原則，給于各種不同的本地電話接入技術一個相對公平的發(fā)展空間。
三、未來市場走向
1．競爭更加激烈，本地主導運營商仍將占據(jù)主導地位
首先，在本地電話領域，本地主導運營商仍然掌握了超過80%的市場份額，在全美大部分地區(qū)，仍然沒有一個本地非主導運營商能夠和本地主導運營商分庭抗爭；其次，在長途和其他市場競爭空前激烈，AT&T的市場份額已經(jīng)由1993年的76.3%下降到2004年的29.7%，其他公司的市場份額也不超過30%，沒有一個領跑者的長途運營商，很難對相對仍然處于壟斷地位的本地主導運營商產(chǎn)生足夠的威脅；再次，市場證明，用戶對本地電話的品牌忠誠度遠遠高于其他服務，大部分用戶仍然傾向于選擇相對穩(wěn)定的本地主導運營商。
由于失去了法院和聯(lián)邦通信委員會的支持，基于政府規(guī)制價格的非綁定網(wǎng)元出租政策已經(jīng)名存實亡，沒有太多的價值，這個變化對于以AT&T、MCI為代表的本地非主導運營商的沖擊非常大，對他們本來盈利率就不高的本地電話服務造成致命的打擊，這將迫使他們不得不考慮退出市場，最近在美國電信領域引發(fā)的合并熱（SBC以160億美元并購AT&T，此外Verizon、Bellsouth、Qwest等本地電話公司與MCI、Spring等長途公司之間也在就并購事宜頻繁活動）充分證明了這一點。顯然，美國的電信市場經(jīng)歷了1984年的反壟斷拆分和1996年的立法引入競爭之后，市場競爭的結(jié)果很有可能會在未來形成新的寡頭壟斷的局面。1984年AT&T樂于放棄的小貝爾公司又將重新統(tǒng)一市場。
2．有線電視網(wǎng)絡持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展
隨著有線電視用戶數(shù)量逐漸達到飽和，有線電視公司也在積極尋找新的利潤增長點。在過去的7年中，有線電視公司投入了高達800億美元的資金用于網(wǎng)絡升級改造，現(xiàn)在，大部分有線電視網(wǎng)絡已經(jīng)可以提供包括寬帶接入、本地和長途電話、數(shù)字電視、視頻點播等在內(nèi)的一攬子服務。到2004年末，有線電視公司已經(jīng)擁有超過380萬的本地電話用戶。根據(jù)美國電信工業(yè)協(xié)會的估算，到2007年，全美將會有超過800萬的用戶選擇基于有線電視網(wǎng)的基本電信業(yè)務，如圖4所示。
3. 新一輪網(wǎng)絡升級改造已經(jīng)開始
面對有線電視和VoIP的挑戰(zhàn)，本地主導運營商開始大規(guī)模投資建設光纖網(wǎng)絡�，F(xiàn)階段，盡管美國運營商在骨干網(wǎng)絡上基本已經(jīng)實現(xiàn)了全光化，但在本地網(wǎng)仍然是以銅線到戶為主。Verizon和其他地方貝爾公司計劃投資數(shù)10億美元在未來的幾年中將光纖鋪到住宅用戶的家中。光纖的巨大傳輸容量使得傳統(tǒng)的電話公司也能提供對帶寬要求很高的視頻服務，為傳統(tǒng)電信運營商進入電視領域以及提供更快的因特網(wǎng)聯(lián)接打下了基礎。
Verizon計劃在2005年底以前投資30億美元使光纖連接300萬用戶。然而，在電信行業(yè)整體不景氣的大背景下，市場前景目前很難估計。一般來講，改造一戶用戶線的成本大約是1000美元，為了和有線電視公司競爭，光纖接入的價位不會超過每月40美元。如果將來要提供電視服務，運營商還要向電視內(nèi)容制作商購買節(jié)目資源，向當?shù)卣患{管理費用，成本還會進一步提高。因此，本地主導運營商在投資策略上一般還是采取保守的、循序漸進的姿態(tài)。據(jù)估計，全美的本地環(huán)路改造至少需要1000億美金的投入。到目前為止，全美所有的本地主導運營商的計劃總投資不會超過100億美金，而且大部分還是集中在新的居民區(qū)和一部分人口分布比較稠密的富裕地區(qū)。
四、管制模式改革趨勢
美國的政治體制在某種程度上決定了電信規(guī)制政策的不連續(xù)性。本任聯(lián)邦通信委員會的5位委員中有3位是共和黨人，比較偏重于自由主義經(jīng)濟體制，主張盡量少的政府規(guī)制。他們認為，1996年沿用至今的鼓勵競爭的方法已經(jīng)有些過時。由于無線通信的快速發(fā)展、有線電視雙向改造的完成以及VoIP的興起，本地電話服務實際上已經(jīng)有了多種替代產(chǎn)品，因此基于某一個具體市場的規(guī)制已經(jīng)不符合現(xiàn)實情況。在這種思想指導下，基于政府規(guī)制的非綁定網(wǎng)元政策被放棄也就不足為奇了。
美國的互聯(lián)網(wǎng)基礎設施及其信息服務越來越重要，其管制的基本原則是：除創(chuàng)造投資機會提高寬帶普及率外，還要在管制方式上進行改進，即提高批發(fā)價、放松管制和取消綁定義務。美國需要由在一個業(yè)務網(wǎng)絡內(nèi)競爭的平臺內(nèi)競爭模式向基于不同業(yè)務網(wǎng)絡設施的跨平臺競爭模式過渡。
在技術上與市場上表現(xiàn)出的電信與信息融合的趨勢使得有效管制與公平競爭將不再遵循固定的模式，國家管制機構不可能將這種新的融合技術（如互聯(lián)網(wǎng)接入和VoIP）納入單一的管制類別，在未來的基于互聯(lián)網(wǎng)的通信環(huán)境中，基于現(xiàn)有市場條件的新的水平管制模式必然取代傳統(tǒng)的垂直管制模式。
在新的市場格局下，有學者提出了分層規(guī)制的觀點。與計算機網(wǎng)絡類似，電信網(wǎng)絡也可以在概念上被分成從物理層到應用層的若干層。如果在每一層都存在競爭的話，那整個電信網(wǎng)絡就可以被認為是競爭性的。規(guī)制部門的任務就是確保各層之間的信息流暢，沒有阻塞。具體到本地電話領域，在物理層上，已經(jīng)有了本地環(huán)路、無線接入和有線電視網(wǎng)等多種接入手段，在傳送層有傳統(tǒng)電話網(wǎng)和有線電視網(wǎng)，因此本地競爭市場的基本架構已經(jīng)搭好，規(guī)制部門主要關注的應該是各層之間的互聯(lián)互通。具體來講，就是確保不同的本地接入技術能以公平合理的方式選擇任何一種手段連接上一級的傳送網(wǎng)。
另外，美國電信管制界也提出過按功能規(guī)制的觀點，即設置頻率管制、市場驅(qū)動（競爭政策）、消費者權益保護、普遍服務等管制功能，每一個功能可被應用于所有的市場競爭參與者，這樣的話，不管運營商提供什么樣的接入手段，都會建立在一個公平的管制平臺上。
目前，這些新的規(guī)制思想還在進一步探討中。
通信世界網(wǎng)(www.cww.net.cn)
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