盡快出臺《電信法》 推動 “三網(wǎng)融合”
韓永軍 2006/12/21
當(dāng)前，在面向信息化推進(jìn)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中，雖然有關(guān)的政策法律較之以往有所完善，但還很不配套，難以滿足現(xiàn)實的需要，特別是三網(wǎng)融合方面的政策法律滯后，嚴(yán)重阻礙了信息化建設(shè)的發(fā)展。只有沖破政策法律等方面的制度性障礙，電信轉(zhuǎn)型才能如虎添翼，獲得更大的前進(jìn)動力。
推進(jìn)“三網(wǎng)融合”的重要前提是立法上的突破
從法律制度、機(jī)構(gòu)設(shè)置以及管理政策等方面來看，制度性障礙顯然是橫亙在三網(wǎng)融合之間的巨大冰山，這種障礙不能依靠市場發(fā)育來自行解決。如今，IPTV、手機(jī)電視等既是電信運(yùn)營商青睞的轉(zhuǎn)型業(yè)務(wù)，也是涉及電信產(chǎn)業(yè)和廣電產(chǎn)業(yè)融合的三網(wǎng)融合業(yè)務(wù)的代表，雖然這些業(yè)務(wù)在技術(shù)上已經(jīng)成熟，但由于行業(yè)壁壘和部門利益的驅(qū)使，廣電與電信業(yè)互不進(jìn)入、分業(yè)經(jīng)營仍是目前的基本格局，是許可電信運(yùn)營商進(jìn)入IPTV、手機(jī)電視產(chǎn)業(yè)還是只許可廣電獨(dú)家經(jīng)營，已經(jīng)成為市場發(fā)展過程中面臨的緊迫問題。
由于不存在商業(yè)性單獨(dú)運(yùn)營的公眾互聯(lián)網(wǎng)，而且互聯(lián)網(wǎng)和電信網(wǎng)的技術(shù)管制都由信息產(chǎn)業(yè)部實施，因此中國的三網(wǎng)融合實際上只涉及電信網(wǎng)和廣播電視網(wǎng)。很長一段時間里，電信領(lǐng)域傳統(tǒng)的管制重點(diǎn)是對網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性管制。而廣電管理則集中于對廣播內(nèi)容的管制，注重監(jiān)管的社會、文化職能。過去由于兩個行業(yè)在業(yè)務(wù)上不存在交叉，因此無需建立統(tǒng)一的管制體制。然而，隨著技術(shù)趨同的發(fā)展，這種情況發(fā)生了改變。隨著新技術(shù)、新業(yè)務(wù)融合的迅猛發(fā)展，尤其是伴隨著IPTV、手機(jī)電視及其它類似業(yè)務(wù)的出現(xiàn)，監(jiān)管問題必將把兩大部門的利益碰撞推向頂點(diǎn)。如2005年12月26日，福建泉州廣電部門發(fā)出一紙通告，叫停泉州地區(qū)的“百視通”網(wǎng)絡(luò)電視業(yè)務(wù)�！鞍僖曂ā笔巧虾Ｎ膹V的IPTV品牌，泉州電信則是上海文廣的當(dāng)?shù)睾献鞣��！叭葜疇帯笔堑胤綇V電部門首次公開叫停IPTV業(yè)務(wù)。隨后，浙江廣電部門也放出這樣的風(fēng)聲，電信與廣電業(yè)“分水而治”的矛盾一度被放大。再如今年3月31日，廣電總局發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)移動數(shù)字電視試驗管理有關(guān)問題的通知》，要求未經(jīng)批準(zhǔn)上馬的移動電視業(yè)務(wù)，必須在6月15日前停止運(yùn)營。首當(dāng)其沖的是目前炒得火熱的手機(jī)電視。6月27日，國家廣電總局向各地廣電局下發(fā)《辦公廳關(guān)于規(guī)范移動數(shù)字多媒體廣播技術(shù)試驗的通知》，對未經(jīng)許可的數(shù)字移動電視全部叫停。
轉(zhuǎn)型是為了進(jìn)一步解放生產(chǎn)力、提高生產(chǎn)力和發(fā)展生產(chǎn)力。從產(chǎn)業(yè)鏈角度看，由于IPTV涵蓋數(shù)字電視和電信運(yùn)營兩個概念，因此是典型的電信網(wǎng)和廣電網(wǎng)兩大業(yè)務(wù)體系的交叉。據(jù)估算，到2008年IPTV用戶將達(dá)到855萬，這意味著國內(nèi)網(wǎng)絡(luò)電視的市場規(guī)�？赡苓_(dá)到200億元至400億元。手機(jī)電視是移動增值業(yè)務(wù)中最具發(fā)展?jié)摿Φ男聵I(yè)務(wù)，也是未來3G網(wǎng)絡(luò)中的典型業(yè)務(wù)。預(yù)計到2008年國內(nèi)手機(jī)電視將達(dá)到100億元的市場規(guī)模。但這兩項典型的需要電信運(yùn)營商提供基礎(chǔ)設(shè)施和運(yùn)營手段的業(yè)務(wù)都在內(nèi)容方面受到廣電業(yè)的制約。實際上，權(quán)威數(shù)據(jù)表明，如果實行了鼓勵電信網(wǎng)絡(luò)服務(wù)廣電業(yè)的三網(wǎng)融合政策，不但將減少國家重復(fù)建設(shè)約2000億元，而且在2008年，通信網(wǎng)絡(luò)所承載的媒體娛樂業(yè)務(wù)收入，將達(dá)1200億元左右，僅此一項業(yè)務(wù)將促進(jìn)我國GDP增長約0.8個百分點(diǎn)；如果加上電信產(chǎn)業(yè)所帶動的其他產(chǎn)業(yè)增長，粗略估計將促進(jìn)GDP增長1.6個百分點(diǎn)。通過融合，可以充分整合資源，理順產(chǎn)業(yè)關(guān)系，避免重復(fù)建設(shè)，推動生產(chǎn)力的健康發(fā)展。全國人大代表朱立軍今年在《關(guān)于加快推進(jìn)三網(wǎng)融合、促進(jìn)信息通信產(chǎn)業(yè)健康快速發(fā)展的建議》的提案中指出，在三網(wǎng)融合的進(jìn)程中，電信網(wǎng)與計算機(jī)網(wǎng)的融合以及有線電視網(wǎng)與計算機(jī)網(wǎng)的融合進(jìn)展較為順利，電信網(wǎng)與有線電視網(wǎng)的融合卻存在著較多障礙，發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)慢于業(yè)內(nèi)人士的預(yù)期，成為三網(wǎng)融合中的難點(diǎn)。造成融合障礙的原因一方面是通信界、計算機(jī)界與有線電視界三大產(chǎn)業(yè)在觀念上存在較大分別，市場化程度不一，不均衡發(fā)展的產(chǎn)業(yè)格局難以有力地推動三網(wǎng)融合；另一方面是政策上依然存在限制，互不準(zhǔn)入的產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)政策顯然不利于推動三網(wǎng)融合。
面對融合的技術(shù)趨勢，我國政府也在積極地調(diào)整思路，推進(jìn)管制改革，以適應(yīng)融合的要求。2001年3月15日第九屆全國人民代表大會第四次會議批準(zhǔn)的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》提出，要“促進(jìn)電信、電視、計算機(jī)三網(wǎng)融合”。2005年10月11日通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》提出，要“加強(qiáng)寬帶通信網(wǎng)、數(shù)字電視網(wǎng)和下一代互聯(lián)網(wǎng)等信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)‘三網(wǎng)融合’，健全信息安全保障體系”�！笆濉庇媱澲械摹按龠M(jìn)三網(wǎng)融合”已經(jīng)變?yōu)椤巴七M(jìn)三網(wǎng)融合”令人振奮，雖然只是簡單的一句，但這對中國通信業(yè)乃至整個IT產(chǎn)業(yè)發(fā)展走向卻是一個極其重要的政策信號，它說明政府將在政策上主導(dǎo)、引領(lǐng)和推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)融合，政府決心打破橫亙其中的體制壁壘。然而，中共中央研究室鄭新立副主任在一次論壇上不無憂慮地指出，電信領(lǐng)域是非常令人振奮的，我國電信領(lǐng)域可以說在和國外同步發(fā)展。但是，由于部門封鎖和壟斷，目前的制造商、供應(yīng)商、經(jīng)銷商、銀行、物流等部門不能夠形成貿(mào)易信息迅速傳遞的網(wǎng)絡(luò)溝通平臺。部門之間缺乏協(xié)調(diào)，使電信、有線電視和互聯(lián)網(wǎng)三網(wǎng)融合遲遲不能實現(xiàn)。三網(wǎng)融合在“十五”時期就寫進(jìn)中央領(lǐng)導(dǎo)講話了，在“十一五”時期建議當(dāng)中又特意寫出要加快推進(jìn)三網(wǎng)融合。我們講社會制度有利于先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展，既然寬帶網(wǎng)出來了，為什么阻礙它的應(yīng)用呢?我們對寬帶網(wǎng)已經(jīng)投入很多，現(xiàn)在在那里閑著沒用，發(fā)揮不出作用，三網(wǎng)融合遲遲不能實現(xiàn)，雖然寫到中央建議和“十五”計劃中，但還不知道何時起步。
對于這種擔(dān)憂，專家指出，中國三網(wǎng)融合的難點(diǎn)，主要可以歸結(jié)于以下四個方面的因素：其一，三網(wǎng)融合將不可避免地導(dǎo)致不同行業(yè)與不同網(wǎng)絡(luò)間的利益沖突，會使得不同利益群體之間的權(quán)益面臨再次分配的抉擇；其二，法律方面，缺乏支撐三網(wǎng)融合的基本法律制度，使得三網(wǎng)融合基本上處于“無法可依”的狀態(tài)；其三，政府宏觀管理方面，國家現(xiàn)行對有線電視網(wǎng)與電信網(wǎng)予以分割管理的體制，嚴(yán)重制約了三網(wǎng)融合的開展；最后，三網(wǎng)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)存在質(zhì)的差異，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與通信協(xié)議間的兼容問題也是三網(wǎng)融合過程中必須解決的大問題。其中，法律缺位是最大的問題。也就是說，雖然《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》已經(jīng)明確提出，要“加強(qiáng)寬帶通信網(wǎng)、數(shù)字電視網(wǎng)和下一代互聯(lián)網(wǎng)等信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)‘三網(wǎng)融合’，健全信息安全保障體系”，但在如何推進(jìn)三網(wǎng)融合的問題上，因缺乏具體的政策法律，基本上還只是提出號召，沒有什么實質(zhì)性的進(jìn)展。因此，實現(xiàn)“三網(wǎng)融合”的重要前提是解決立法問題。中國社科院規(guī)制與競爭研究中心主任張昕竹就在“十一五”規(guī)劃建議出臺后直指問題要害：“規(guī)劃只是明確了大方向，‘三網(wǎng)融合’的真正實現(xiàn)關(guān)鍵要看立法。”
解決市場準(zhǔn)入問題是“三網(wǎng)融合”立法當(dāng)務(wù)之急
目前，國內(nèi)電信領(lǐng)域監(jiān)管的法律依據(jù)，主要是2000年9月25日開始實施的《電信條例》和《外商投資電信企業(yè)管理條例》(國務(wù)院令第333號，2002年1月1日起實施)兩部行政法規(guī)以及信息產(chǎn)業(yè)部頒布的40多個部門規(guī)章。這些法規(guī)規(guī)章為監(jiān)管電信領(lǐng)域的市場準(zhǔn)入、互聯(lián)互通、普遍服務(wù)、設(shè)備入網(wǎng)、資費(fèi)監(jiān)管、電信資源使用、電信服務(wù)規(guī)范等提供了法律依據(jù)。廣電的法規(guī)體系中有三部行政法規(guī)作為上位法，分別為《廣播電視管理條例》(國務(wù)院令第228號，1997年9月1日起實施)、《廣播電視設(shè)施保護(hù)條例》(國務(wù)院令第295號，2000年11月5日起實施)和《衛(wèi)星電視廣播地面接收設(shè)施管理規(guī)定》(國務(wù)院令第129號，1993年10月5日起實施)。針對廣播電視視頻點(diǎn)播業(yè)務(wù)、廣播電視節(jié)目制作、傳送業(yè)務(wù)的管理以及對廣播電臺電視臺的審批，廣電總局出臺了相應(yīng)的部門規(guī)章，作為行政管理的法律依據(jù)。
幾年前的國發(fā)82號文件從現(xiàn)實出發(fā)，規(guī)定了電信和廣電部門暫時不能相互進(jìn)入，目前該規(guī)定繼續(xù)生效，這種“井水不犯河水”的思路貫徹到法律法規(guī)中，使人們很難找到“三網(wǎng)融合”的相關(guān)法律規(guī)范。雖然早在8年前國內(nèi)就提出過電信網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、廣電網(wǎng)“三網(wǎng)融合”的想法，但也只是2000年出臺的《電信條例》提出的“電信”定義有這種意向。
當(dāng)前的市場形勢已經(jīng)發(fā)生巨大變化，新技術(shù)、新應(yīng)用已經(jīng)突破傳統(tǒng)業(yè)務(wù)市場劃分的界限，因此需要重新考慮如何改變現(xiàn)行的政策。但目前，在雙方企業(yè)相互準(zhǔn)入方面采取了串行分工的牌照管理方式，廣電總局管理內(nèi)容制作、審查發(fā)布等環(huán)節(jié)，信息產(chǎn)業(yè)部管理信息內(nèi)容傳送環(huán)節(jié)，在表象上雙方各負(fù)其責(zé)，管理職責(zé)并不交叉重疊。實際運(yùn)行的效果是，無論是電信企業(yè)還是廣電企業(yè)都不能根據(jù)市場需求創(chuàng)新商業(yè)合作模式，在限定的業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍內(nèi)無法迅速做大新興市場，而兩個不同的管理部門在融合業(yè)務(wù)分類等方面的認(rèn)識分歧長期存在，客觀上限制了融合業(yè)務(wù)的發(fā)展壯大。如廣電總局在2004年出臺了《互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目管理辦法》(第39號令)。這一規(guī)章將廣電管理的對象擴(kuò)展為互聯(lián)網(wǎng)、移動通信網(wǎng)、固定通信網(wǎng)、微波通信網(wǎng)、有線電視網(wǎng)、衛(wèi)星或其他城域網(wǎng)、廣域網(wǎng)、局域網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)上傳輸?shù)囊暵牴?jié)目，建立了視聽節(jié)目服務(wù)許可制度。這一規(guī)章的頒布與實施，在一定程度上造成了廣電總局與信息產(chǎn)業(yè)部管理職責(zé)的沖突。在這種情況下，如果不通過立法對相關(guān)政府部門的管理權(quán)限加以劃分，就很難解決如IPTV、手機(jī)電視等融合業(yè)務(wù)的發(fā)展問題。
針對目前IPTV、手機(jī)電視市場準(zhǔn)入部門立法分散、無合法性基礎(chǔ)、相互交叉重合且與相關(guān)上位法沖突的現(xiàn)狀，一些專家呼吁立法部門盡快牽頭制訂統(tǒng)一的立法，對現(xiàn)有分散的部門規(guī)章的內(nèi)容加以統(tǒng)一，切實明確IPTV業(yè)務(wù)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、市場準(zhǔn)入、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管程序等，使監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管對象均有法可依。目前，在我國不論是普通電信業(yè)務(wù)還是涉及專項監(jiān)管的電信業(yè)務(wù)，都是通過市場準(zhǔn)入制度開展經(jīng)營的。市場準(zhǔn)入制度是國家對市場主體資格的確立、審核和確認(rèn)的法律制度，包括市場主體資格的實體條件和取得主體資格的程序條件。其表現(xiàn)是國家通過立法，規(guī)定市場主體資格的條件及取得程序，并通過審批和登記程序執(zhí)行。所以，業(yè)務(wù)市場走向融合客觀上需要市場準(zhǔn)入機(jī)制的調(diào)整變化，目前廣電、電信部門的串行分工、協(xié)作管理模式并不能適應(yīng)這一要求。因此，加快立法步伐，尤其是盡快出臺《電信法》這樣的法律，通過法律修訂市場準(zhǔn)入機(jī)制，鼓勵雙方相互進(jìn)入，可以進(jìn)一步推動“三網(wǎng)融合”。我國國務(wù)院法制辦副主任張穹表示，即將出臺的《電信法》將改變電信業(yè)務(wù)和廣播電視業(yè)務(wù)互不準(zhǔn)入的狀況。他表示，“三網(wǎng)融合”從技術(shù)上來講不存在障礙，從現(xiàn)實必要性來講也不存在爭議。實現(xiàn)廣義的“三網(wǎng)融合”還有很長的路要走，短時間內(nèi)難以實現(xiàn)，《電信法》將改變電信業(yè)務(wù)和廣播電視業(yè)務(wù)互不準(zhǔn)入的狀況。
結(jié)合目前電信立法的實際情況，有關(guān)專家建議可以嘗試通過以下方式盡快加強(qiáng)IPTV、手機(jī)電視相關(guān)立法：一方面，在正在制訂中的《電信法》中明確IPTV、手機(jī)電視業(yè)務(wù)涉及新聞、出版、文化、電視節(jié)目等內(nèi)容時，由各相關(guān)政府部門分別專項負(fù)責(zé)�？梢詫Α峨娦艞l例》和《電信業(yè)務(wù)分類目錄》進(jìn)行修訂，在《電信條例》中增加電信業(yè)務(wù)涉及廣電管理的節(jié)目內(nèi)容時由廣電部門負(fù)責(zé)，同時根據(jù)《電信條例》的授權(quán)，由信息產(chǎn)業(yè)主管部門在《電信業(yè)務(wù)分類目錄》中增加IPTV業(yè)務(wù)類別�？捎蒊PTV、手機(jī)電視業(yè)務(wù)管理相關(guān)部委如信息產(chǎn)業(yè)部、廣電總局、文化部、新聞出版總署等根據(jù)《電信條例》及相關(guān)法律法規(guī)聯(lián)合制訂政府規(guī)章，明確IPTV、手機(jī)電視的業(yè)務(wù)屬性、主管部門與協(xié)管部門及其他監(jiān)管規(guī)則。另一方面，在立法清晰明確的情況下，政府各部門應(yīng)盡快結(jié)束對IPTV業(yè)務(wù)各自為政的監(jiān)管局面，加強(qiáng)分工配合。對于轉(zhuǎn)型業(yè)務(wù)內(nèi)容涉及諸多市場準(zhǔn)入監(jiān)管的，如廣電節(jié)目、文化產(chǎn)品、新聞出版、教育、醫(yī)療等，主管部門和各協(xié)管部門應(yīng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定和國務(wù)院授權(quán)的職責(zé)范圍齊抓共管，密切配合，建立和諧的政府監(jiān)管關(guān)系。當(dāng)然，隨著技術(shù)和業(yè)務(wù)的融合，也可以考慮監(jiān)管機(jī)構(gòu)的融合或調(diào)整。從國外的情況看，有些國家在廣電傳輸與電信傳輸業(yè)務(wù)融合的過程中，逐漸對監(jiān)管機(jī)構(gòu)作了調(diào)整，統(tǒng)一了電信業(yè)與廣電業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。美國成立了聯(lián)邦通信委員會，代表聯(lián)邦政府監(jiān)管電信業(yè)和廣電業(yè)；英國將電信管制局、獨(dú)立電視委員會、廣播標(biāo)準(zhǔn)委員會、無線管制局和無線通訊局統(tǒng)一為通信管理局；澳大利亞將通信管制局和廣播電視管制局合并為通信與傳媒管制局。這些技術(shù)業(yè)務(wù)融合引發(fā)政府監(jiān)管融合的成功例子對我國也有一定的借鑒意義。
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