VoIP監(jiān)管問題及政策思路思考
信息產(chǎn)業(yè)部電信研究院通信政策研究所 朱金周 2005/10/25
VoIP業(yè)務(wù)在全球呈現(xiàn)快速發(fā)展的勢頭，給傳統(tǒng)電話業(yè)務(wù)帶來了巨大的挑戰(zhàn)。根據(jù)IDC調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，目前有10%的語音流量是經(jīng)由VoIP技術(shù)傳輸?shù)�。隨著對傳統(tǒng)語音業(yè)務(wù)分流量的不斷加大，VoIP的發(fā)展已經(jīng)受到各國尤其是發(fā)達國家電信監(jiān)管機構(gòu)的注意。但是截止到目前，全球范圍內(nèi)還沒有國家或地區(qū)針對VoIP制定出完善、全面的管制規(guī)則。我國政府機構(gòu)也正在組織力量研究VoIP的業(yè)務(wù)發(fā)展和監(jiān)管問題，并不斷從實踐上對此做出回答。
一、VoIP發(fā)展的驅(qū)動力
互聯(lián)網(wǎng)是電信業(yè)發(fā)展的引擎。通過網(wǎng)絡(luò)撥打語音電話，已經(jīng)是一個不可阻擋的大趨勢。2004年，VoIP全球市場價值比上年增加了78%，到2006年，有望達到911億美元。而要對VoIP進行監(jiān)管，首先要正確認識監(jiān)管對象，因此研究VoIP的推動力成為監(jiān)管的重要前提。
1．技術(shù)創(chuàng)新
VoIP是一種運行在IP網(wǎng)絡(luò)層上的語音通訊應(yīng)用。技術(shù)創(chuàng)新是VoIP可持續(xù)發(fā)展的第一推動力。1995年，以色列VocalTee公司研制出可以通過互聯(lián)網(wǎng)打長途電話的軟件“InternetPhone”，但當(dāng)時還有許多技術(shù)問題沒有解決，所以等到IP電話技術(shù)成熟，并作為一項新型電話業(yè)務(wù)在全世界迅速展開已經(jīng)是在2000年以后了。而且隨著VoIP走向成熟，技術(shù)創(chuàng)新也層出不窮，除了話音郵件、呼叫等待、高速接入服務(wù)、可視電話等新應(yīng)用以外，普通電話也被賦予了IP功能。傳統(tǒng)電話的通信主導(dǎo)地位正在被顛覆。
2．國際組織
VoIP是互聯(lián)網(wǎng)的重要應(yīng)用之一，國際組織對互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展非常重視。國際電聯(lián)（ITU），世界知識產(chǎn)權(quán)組織（WIPO），世界貿(mào)易組織（WTO），都曾專門研究過互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展問題，對互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展發(fā)揮了很大作用。2003年12月，聯(lián)合國召開世界信息社會高峰會議（WSIS），并責(zé)成聯(lián)合國秘書長科菲·安南組建互聯(lián)網(wǎng)治理工作組（WGIG），從互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展歷史上來看是史無前例的。VoIP也是WSIS研究和討論的重點之一。安南認為“為了管理、改進和保護互聯(lián)網(wǎng)在我們生活中的存在，要求我們具有的創(chuàng)造力應(yīng)絕不少于那些創(chuàng)造了互聯(lián)網(wǎng)的人們”。
3．供給推動
任何技術(shù)變遷及應(yīng)用都伴隨著市場格局的變化甚至重組。VoIP可以在沒有專屬網(wǎng)絡(luò)的情況下，很容易構(gòu)建自己的VoIP網(wǎng)絡(luò)，因此，市場準(zhǔn)入門檻較低。當(dāng)前，技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、運營商的融合已成為一種發(fā)展趨勢，而VoIP的發(fā)展正為電信、廣電和計算機三網(wǎng)融合創(chuàng)造了新的平臺。面對VoIP不斷分流傳統(tǒng)電話業(yè)務(wù)，即使曾經(jīng)堅決防御VoIP的傳統(tǒng)運營商也不得不加強IP電話網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)和運營。目前，全球眾多電信運營商都已經(jīng)將VoIP作為戰(zhàn)略業(yè)務(wù)進行經(jīng)營。
4．需求拉動
VoIP的最大優(yōu)勢是資費較低甚至免費，同時，在此基礎(chǔ)上，也能生成多種增值業(yè)務(wù)。因此，無論是對企業(yè)用戶還是個人用戶都具有極大的吸引力。2004年，我國寬帶用戶突破2390萬戶，這給基于寬帶普及和固定語音電話網(wǎng)絡(luò)升級之上的VoIP業(yè)務(wù)發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)，如火如荼的城域網(wǎng)建設(shè)也給VoIP帶來了更大的市場。消費者尤其是企業(yè)用戶為了降低電信消費支出以及綜合利用寬帶業(yè)務(wù)，也對VoIP青睞有加，這也是IP
PBX不斷發(fā)展的原因所在。
二、VoIP監(jiān)管影響因素
鑒于VoIP強大的發(fā)展驅(qū)動力，開放VoIP業(yè)務(wù)是大勢所趨。即使為了兌現(xiàn)我國加入WTO的承諾，我國也要開放VoIP市場。但是，如何開放、什么時候開放、開放到什么程度以及對VoIP如何監(jiān)管是一個涉及面廣、難度較大的問題，因此需要全面權(quán)衡、綜合考慮各種影響因素。
1．技術(shù)特征
基于互聯(lián)網(wǎng)的信息服務(wù)不同于基于電信網(wǎng)的信息服務(wù)。VoIP不同于傳統(tǒng)電話，首先是因為其具有不同的技術(shù)特征。前者是基于SIP協(xié)議，而SIP協(xié)議來源于IETF（計算機行業(yè)）標(biāo)準(zhǔn)，推崇盡力而為，免費服務(wù)，自我控制；后者基于ITU-T標(biāo)準(zhǔn)，其立足點與出發(fā)點是服務(wù)質(zhì)量、收費服務(wù)和集中控制。我們知道，VoIP包括多種接入方式、傳輸路徑和主導(dǎo)運營商，因此有多種技術(shù)組合。顯然，不同的組合方式由于技術(shù)特征不同，需要監(jiān)管的力度也不一樣。因此，我們必須區(qū)分哪些是基于IETF標(biāo)準(zhǔn)，哪些是基于ITU-T標(biāo)準(zhǔn)。
綜合目前全球VoIP發(fā)展現(xiàn)狀，我們可以把VoIP接入方式分為PC-PC，PC-Phone，Phone-PC等（PC-Phone-PC、Phone-PC-Phone是后兩種模式的變型）；傳輸路徑可以是Web、Cable、DSL、FTTH等；而運營主體可以分為無主導(dǎo)運營商、互聯(lián)網(wǎng)提供商、有線電視提供商、電信運營商等等。我國2003年2月公布的《電信業(yè)務(wù)分類目錄》中，明確地將IP電話業(yè)務(wù)列入基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)范圍進行嚴(yán)格管制，這就使得傳統(tǒng)電信運營商在IP電話領(lǐng)域保持了優(yōu)勢�；ヂ�(lián)網(wǎng)提供商經(jīng)營VoIP，各國監(jiān)管情況卻大不同相同，但開放是個大趨勢。
2．經(jīng)濟因素
我國電信業(yè)經(jīng)過20多年的快速發(fā)展已經(jīng)成為國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)和先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)�？傮w上，VoIP對于基礎(chǔ)電信運營商將造成很大沖擊。但是不同的接入方式對于電信市場的影響并不完全一樣：基于PSTN的IP電話和基于寬帶接入+IP網(wǎng)絡(luò)的PC-Phone業(yè)務(wù)實質(zhì)上旁路了現(xiàn)有的電信交換網(wǎng)絡(luò)，隨著寬帶接入的普及以及包月制資費方的存在，使VoIP成為事實上的“免費”業(yè)務(wù)，所有這些都將對傳統(tǒng)電話造成很大沖擊。我國IP電話對傳統(tǒng)長話業(yè)務(wù)分流非常明顯。IP電話通話時常占長話比重從2002年的37.17%上升到2004年的45.97%，同時造成ARPU值大幅度降低，2003和2004年ARPU值分別比上年同比下降7%和10%。此外，我國基礎(chǔ)運營商都屬于國資委控股企業(yè)，國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任重大。國外亦如此，為保護國有公司不受VoIP影響，俄羅斯政府甚至立法對IP電話服務(wù)提供商實行許可制。
3．市場因素
VoIP是一個新興市場，基礎(chǔ)運營商仍然占據(jù)主導(dǎo)地位。沒有基礎(chǔ)運營商的合作，VoIP顯然是不可能發(fā)展起來的。而基礎(chǔ)運營商對于VoIP的態(tài)度前后并不一致。按照國際慣例，本來需要進行網(wǎng)間結(jié)算的互聯(lián)互通，現(xiàn)在卻由一方承擔(dān)全部通信成本，顯然不利于互聯(lián)互通�，F(xiàn)在VoIP還沒有放開，如果放開之后，傳統(tǒng)運營商設(shè)置市場障礙是完全可能的。VoIP與傳統(tǒng)電話互聯(lián)互通在技術(shù)上不成問題。但是由于傳統(tǒng)電話網(wǎng)絡(luò)之間的互聯(lián)結(jié)算費是以通話時間計價，而互聯(lián)網(wǎng)之間的互聯(lián)費用是以分組交換包為計價基礎(chǔ)的，VoIP電話與傳統(tǒng)電話的互聯(lián)與互聯(lián)費用的確定，將因誰是主導(dǎo)運營商以及誰的網(wǎng)絡(luò)是主要的傳輸網(wǎng)絡(luò)等問題更加復(fù)雜。
4．安全因素
網(wǎng)絡(luò)安全一直是互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的瓶頸，VoIP也備受安全問題困擾。網(wǎng)絡(luò)病毒（如蠕蟲）越來越多，互動性下載工具（如BT）泛濫，前者會造成安全攻擊問題（如Pharming）；后者會造成各類網(wǎng)絡(luò)端口堵塞（如Clipping），這些都嚴(yán)重影響VoIP安全和質(zhì)量。出于安全方面的考慮，有許多企業(yè)在是否部署VoIP上仍持觀望態(tài)度。即使是已經(jīng)使用了VoIP的企業(yè)用戶，也不得不花費大量的時間和精力填補安全漏洞。普通消費者同樣擔(dān)心安全問題。因此，安全問題是行業(yè)監(jiān)管非常重要的內(nèi)容。
5．政策因素
促進VoIP的發(fā)展是行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的責(zé)任，但是堅持傳統(tǒng)的政策目標(biāo)，尤其是普遍服務(wù)、市場公平競爭等政策目標(biāo)是對VoIP進行監(jiān)管不得不考慮的問題。美國《VoIP管制自由法（2004）》（草案）規(guī)定，希望保護或者不打破原有重要的國家政策目標(biāo)如普遍服務(wù)和法律強制接入，要求VoIP提供商以某種形式繳納普遍服務(wù)基金。草案也規(guī)定了有關(guān)911服務(wù)、為執(zhí)行法律而監(jiān)控電話、對喪失能力的人提供電話接入、改善技術(shù)的可靠性等等條款。但臺灣《電信普及服務(wù)管理辦法》對VoIP提供商規(guī)定了豁免性條款。
三、VoIP監(jiān)管政策趨勢
與全球趨勢一樣，VoIP在我國也將獲得較快發(fā)展。根據(jù)IDC的預(yù)測，到2008年我國VoIP市場將會從2003年的33.6億美元增長到56億美元，年增長率為12%。但監(jiān)管機構(gòu)無疑是一個非常重要的變量。行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管政策和措施是影響VoIP業(yè)務(wù)發(fā)展的引導(dǎo)力量。我國應(yīng)當(dāng)通過監(jiān)管實現(xiàn)對VoIP的“管理、改進和保護”。
1．堅持制度創(chuàng)新原則�；ヂ�(lián)網(wǎng)具有不同于電信的技術(shù)和經(jīng)濟特征，因此，不能照搬傳統(tǒng)的電信監(jiān)管手段對VoIP進行監(jiān)管。這也是聯(lián)合國提出互聯(lián)網(wǎng)“治理”而不是“監(jiān)管”的深層含義。更進一步講，電信監(jiān)管機構(gòu)也不能把監(jiān)管架構(gòu)直接套用于VoIP，以免阻礙新技術(shù)、新業(yè)務(wù)的發(fā)展。實際上，鑒于提供VoIP業(yè)務(wù)的不同主體所屬行業(yè)不同，必須擴大監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)范圍，以促進三網(wǎng)融合。
2．鼓勵VoIP技術(shù)創(chuàng)新。在市場應(yīng)用環(huán)境已經(jīng)比較成熟的情況下，政府應(yīng)從市場準(zhǔn)入等方面為VoIP創(chuàng)造良好的發(fā)展條件。美國就將VoIP看作是寬帶網(wǎng)絡(luò)的一種應(yīng)用，F(xiàn)CC甚至期望VoIP成為激勵寬帶網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的關(guān)鍵應(yīng)用（Killerapplication），以推動寬帶網(wǎng)絡(luò)的普及化。任何對VoIP的監(jiān)管都不應(yīng)該損害企業(yè)的市場主體地位，企業(yè)在技術(shù)和經(jīng)濟領(lǐng)域中為了互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展發(fā)揮著并且應(yīng)該繼續(xù)發(fā)揮重要的作用。
3．遵循審慎監(jiān)管原則。即使到今天，各國或地區(qū)政府對VoIP也幾乎并沒有明確規(guī)范。因此，對VoIP的監(jiān)管必須慎重，要經(jīng)過充分論證。鑒于VoIP具有不同的業(yè)務(wù)模式，可以根據(jù)不同模式和市場成熟程度選擇不同的監(jiān)管方式和手段，對于類似傳統(tǒng)電話業(yè)務(wù)的VoIP比照傳統(tǒng)電話進行監(jiān)管，對于純粹的互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)只進行事后監(jiān)管。
但是，互聯(lián)網(wǎng)是跨國界的，必然涉及到國家安全和國家利益問題，我國行業(yè)主管部門需要發(fā)揮主導(dǎo)作用，積極參與全球VoIP相關(guān)研究和標(biāo)準(zhǔn)制定；還要深入研究市場準(zhǔn)入、互聯(lián)互通、ENUM和網(wǎng)絡(luò)安全等政策和技術(shù)問題，為通過監(jiān)管促進VoIP健康發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。
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