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VoIP八大問題挑戰(zhàn)監(jiān)管 各國措施不盡相同

2005/05/18

　　從國際上看，電信市場發(fā)達(dá)國家的監(jiān)管機(jī)構(gòu)多年前已開始注意到VOIP的發(fā)展趨勢，歐盟和美國政府為了不妨礙互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，尚未對互聯(lián)網(wǎng)上提供的VoIP服務(wù)(或稱網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù))進(jìn)行直接管制，但都表示將密切注意其發(fā)展，必要時將其納入電信業(yè)務(wù)管理，而日本、香港及新加坡政府則分別于1998年至2000年間將其納入電信業(yè)務(wù)，采取較為簡單的許可方式，并對VOIP進(jìn)行“輕手管理”。

　　面對VoIP對傳統(tǒng)電話帶來的沖擊和挑戰(zhàn)，各國/地區(qū)政府在電信監(jiān)管政策上也面臨一些焦點(diǎn)問題:

　　明確對VOIP監(jiān)管的基本原則

　　從國外實踐看，對VoIP的監(jiān)管多遵循以下的監(jiān)管理念:

　　(1)為了不會對電信市場的競爭機(jī)制和投資帶來扭曲，電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)盡快明確對VOIP的監(jiān)管政策。但是，不宜在voip的初期發(fā)展階段，國際間尚未有明確規(guī)范，且未經(jīng)過充分的討論與深思前，就提出不同于以往的全新監(jiān)管架構(gòu)，因為這將可能造成阻礙新服務(wù)的發(fā)展。

　　(2)貫徹鼓勵電信新技術(shù)、新業(yè)務(wù)發(fā)展的原則，如無正當(dāng)理由，不得限制其發(fā)展。政府應(yīng)盡量創(chuàng)造條件，促進(jìn)VOIP的發(fā)展。比如美國就將網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)看做是寬帶網(wǎng)絡(luò)上的一種應(yīng)用，美國聯(lián)邦通訊委員會(FCC)甚至期望網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)成為激勵寬帶網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的關(guān)鍵應(yīng)用(killer application)，以推動寬帶網(wǎng)絡(luò)的布建與普及。

　　(3)網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)目前才剛開始起步，若現(xiàn)在就加諸其太多限制規(guī)范，將抑制其發(fā)展，對消費(fèi)者及整體電信產(chǎn)業(yè)而言均無益處。因此，宜在監(jiān)管架構(gòu)容許范圍內(nèi)維持一定的彈性與空間，以免阻礙此一新服務(wù)的生機(jī)。

　　(4)由于技術(shù)永遠(yuǎn)走在法規(guī)之前，故電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)切忌將將過時的監(jiān)管架構(gòu)直接套用在新的服務(wù)之上，從而阻礙了服務(wù)的創(chuàng)新。

　　VoIP是否歸為傳統(tǒng)的電信服務(wù)

　　這里涉及到對VOIP的界定問題。各國/地區(qū)對網(wǎng)絡(luò)電話的定位不同。

　　按照臺灣省“交通部”的電信政策咨詢文件，VOIP政策適用范圍為第二類電信事業(yè)提供的網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)，并且與傳統(tǒng)公眾電話網(wǎng)絡(luò)互通。若第二類電信事業(yè)提供之網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)未與傳統(tǒng)公眾電話網(wǎng)絡(luò)互通，則不納入適用范圍。因此，臺灣電信咨詢政策文件所指的網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)提供者，系指提供與傳統(tǒng)公眾電話網(wǎng)絡(luò)互通的網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)之第二類電信事業(yè)。

　　另外，如果電話的接入始于傳統(tǒng)電話網(wǎng)絡(luò)，終于傳統(tǒng)電話網(wǎng)絡(luò)，雖然其路由經(jīng)過采用IP技術(shù)的骨干網(wǎng)絡(luò)，該電話仍將視為傳統(tǒng)電話服務(wù)，而非網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)，亦不在本文件討論范圍內(nèi)。

　　加拿大審議的網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)范圍為:(1)使用符合北美編碼計劃(North American Numbering Plan; NANP)之電話號碼;(2)與公眾交換網(wǎng)絡(luò)(PSTN)互連互通;(3)Peer-to-peer(P2P)網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)系使用通訊軟件并經(jīng)由因特網(wǎng)直接通話，未與PSTN互連及未使用符合NANP之電話號碼，故P2P 網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)不在檢討范圍內(nèi)。

　　美國則認(rèn)為，使用傳統(tǒng)電話號碼及未與公眾交換網(wǎng)絡(luò)互連的peer-to-peer服務(wù)(例如:Pulver.com’s Free World Dialup service) 為不需管制的信息服務(wù)(unregulated information services)。

　　VoIP運(yùn)營商的準(zhǔn)入政策

　　目前大多數(shù)國家都對網(wǎng)絡(luò)電絡(luò)經(jīng)營持觀察態(tài)度，只有個別國家提出了明確的準(zhǔn)入政策。俄羅斯就是其一。

　　2005年2月21日，俄羅斯政府立法對IP電話服務(wù)提供商實行許可制，要求提供IP電話的公司申請許可證。

　　分析家認(rèn)為，這一立法使對所謂的IP電話運(yùn)營商的許可復(fù)雜化，這是政府為保護(hù)大的國有公司，限制來自獨(dú)立的IP電話公司競爭的步驟之一。因為這些獨(dú)立的運(yùn)營商已經(jīng)在蠶食原有運(yùn)營商尤其是國有的長途電話壟斷者OAO Rostelecom的市場份額。下一步，政府還將通過一系列法規(guī)來規(guī)范IP運(yùn)營商與 Rostelecom的網(wǎng)絡(luò)連接。新的法律使獨(dú)立提供IP服務(wù)的運(yùn)營商很難合法化，還有些運(yùn)營商可能由此出局，而這些運(yùn)營商在此前已經(jīng)進(jìn)行了大量的網(wǎng)絡(luò)投資，支付了大額稅款。

　　去年俄羅斯IP電話服務(wù)共有1.6億美元的收入，占全國電信市場的1%。其中小的地方運(yùn)營商占93%，而大的國有固定電話運(yùn)營商只占7%。VoIP使用戶享受到低于固定和移動服務(wù)的收費(fèi)，甚至是免費(fèi)。俄新的立法的目的是幫助原有運(yùn)營商，尤其是Rostelecom，因為它正在失去其市場份額，而政府仍希望Rostelecom保持長途電話的高資費(fèi)以補(bǔ)貼本地電話。

　　VoIP運(yùn)營商的號碼分配問題

　　就技術(shù)及國際發(fā)展來看，給網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)提供者發(fā)放用戶號碼是無法阻擋的趨勢，但這種做法將對傳統(tǒng)電信運(yùn)營商造成非常大的沖擊。因此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)給傳統(tǒng)運(yùn)營上一個緩沖期，讓這些經(jīng)營者有所準(zhǔn)備，做好應(yīng)對之策。

　　目前國際間對于整合電信網(wǎng)絡(luò)與因特網(wǎng)編碼，只有日本直接核發(fā)E.164的電信用戶號碼給電信經(jīng)營者經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)。日本政府于2003年開始核發(fā)050為前綴的用戶號碼給Yahoo BB公司提供VoIP服務(wù)，Yahoo BB 公司原是提供ADSL服務(wù)的ISP，因為NTT公司最早將FTTH(Fiber to the Home)作為其寬帶服務(wù)的重點(diǎn)而忽略了ADSL服務(wù)，加之由于Yahoo BB公司采低價促銷策略，故自2001年中至2003年2月一年半間成功吸引了超過兩百萬的ADSL用戶并實現(xiàn)了損益平衡，因此Yahoo BB公司進(jìn)一步以其龐大ADSL寬帶用戶為基礎(chǔ)，推出ADSL上的VoIP服務(wù)。由于日本電信業(yè)實行放松管制，而且Yahoo BB公司是寬帶網(wǎng)絡(luò)ADSL服務(wù)提供商(其可自建ADSL用戶線)，因而Yahoo BB公司依其ADSL用戶線獲得050前綴網(wǎng)絡(luò)電話號碼的核配。此一配碼方式，就號碼長度來言和一般移動電話一樣。而050前綴支配號，嚴(yán)然成為網(wǎng)絡(luò)電話的專屬配碼。其用戶可打免費(fèi)的網(wǎng)內(nèi)電話，以及話價約為傳統(tǒng)電話服務(wù)價格十分之一的跨網(wǎng)電話。這種新的服務(wù)模式有別于傳統(tǒng)以長途、國際電話為主的VoIP服務(wù)，成為電信業(yè)界一種新的發(fā)展契機(jī)，有些國家的運(yùn)營上也在考慮吸收日本的經(jīng)驗。

　　盡管各國號碼分配及管理方式不盡相同，但總體而言各國都采用較為保守的方式。其中，日本是采用國家電聯(lián)(ITU)對現(xiàn)行電話統(tǒng)一編碼標(biāo)準(zhǔn)即E.164方式，進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)電話的分配。日本僅將050前綴配給寬帶網(wǎng)絡(luò)用戶，且以一條線路一門號為原則。因此，日本當(dāng)局并不擔(dān)心號碼不夠分配之問題。日本的做法與國際上普遍推動的ENUM的方向不同，由于日本2003年才開始核發(fā)，其成功與否亦尚待觀察。

　　現(xiàn)將各國對網(wǎng)絡(luò)電話編碼方式整理如下表，請參閱。

　　各國電信網(wǎng)絡(luò)與互聯(lián)網(wǎng)編碼方式比較

美國
 有幾家民間機(jī)構(gòu)正積極從事ENUM研究與實驗(如Telcordia/Verisign、NeuStar、NetNumber)，其中NeuStar甚至向ITU-T申請了國碼+991 001做為跨國的ENUM實驗使用。
英國
 2004年9月，英國Ofcom宣布，互聯(lián)網(wǎng)電話服務(wù)提供商可以向客戶提供帶區(qū)號或不帶區(qū)號的互聯(lián)網(wǎng)電話號碼。與目前固定電話號碼一樣，帶區(qū)號的互聯(lián)網(wǎng)電話號碼也是以“01”或“02”開頭，這樣一來，消費(fèi)者就能攜帶原有號碼轉(zhuǎn)向VoIP服務(wù)，或選擇能明示其居住位置的電話號碼。
奧地利
 由VISIONng這個非營利組織積極推動，并于2002年5月得到ITU-T核準(zhǔn)使用的+878 10國碼進(jìn)行跨國ENUM實驗。
法國
 目前僅有研究報告，尚無實驗計劃。研究報告認(rèn)為ENUM有助于VoIP服務(wù)的推廣。
瑞典
 正規(guī)劃國內(nèi)ENUM實驗。
中國
 2002年10月由CNNIC成立ENUM Group，開始進(jìn)行ENUM相關(guān)研究。
日本
 VoIP的發(fā)展不同于其它國家，主動介入并輔導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者，直接以電信網(wǎng)絡(luò)E.164統(tǒng)一編碼格式內(nèi)的號碼(050)核配與互聯(lián)網(wǎng)提供者做為VoIP號碼。


　　VOIP上的網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)實施問題

　　網(wǎng)絡(luò)電話與傳統(tǒng)電話的互通在技術(shù)上是絕對可行的。從提高電信用戶的福利以及保障用戶享用各種創(chuàng)新服務(wù)的角度出發(fā)，網(wǎng)絡(luò)電話與傳統(tǒng)電話之間進(jìn)行互通是不可阻擋的趨勢。大部分網(wǎng)絡(luò)電話的用戶都希望與傳統(tǒng)電話上的其它人互相通信，因此網(wǎng)絡(luò)電話的監(jiān)管政策必定要包含網(wǎng)絡(luò)電話與傳統(tǒng)電話之間進(jìn)行互聯(lián)互通的議題。

　　各國/地區(qū)當(dāng)前的網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)政策可以作為未來網(wǎng)絡(luò)電話互聯(lián)的基礎(chǔ)。以臺灣為例。根據(jù)臺灣《電信事業(yè)網(wǎng)絡(luò)互連管理辦法》規(guī)定，第一類電信事業(yè)不得拒絕第二類事業(yè)直接互連的要求。目前經(jīng)電信總局公布的第二類電信業(yè)務(wù)僅有語音單純轉(zhuǎn)售服務(wù)，并未將網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)納入公告范圍。不過，臺灣交通部擬將網(wǎng)絡(luò)電信作為第二類電信事業(yè)。因此，網(wǎng)絡(luò)電話經(jīng)營者與第一類電信事業(yè)間的通信，其互聯(lián)收費(fèi)和結(jié)算方案等基本月澤，可以依照該辦法第四十一條的規(guī)定，由相關(guān)運(yùn)營商協(xié)商確定。我國的網(wǎng)絡(luò)電話互聯(lián)規(guī)制可以參考臺灣的做法。

　　在網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)的各種商業(yè)模式尚在初步發(fā)展階段，監(jiān)管機(jī)構(gòu)不宜強(qiáng)力介入。由于傳統(tǒng)電話網(wǎng)絡(luò)間的互連結(jié)算費(fèi)是以通話時間計價，但互聯(lián)網(wǎng)間的互聯(lián)費(fèi)用是以分組交換包為計價基礎(chǔ)的，未來網(wǎng)絡(luò)電話與傳統(tǒng)電話的互聯(lián)與互聯(lián)費(fèi)用的確定，將因誰是主要經(jīng)營者及誰的網(wǎng)絡(luò)是主要的傳輸網(wǎng)絡(luò)等問題而更加復(fù)雜。因此監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)密切觀察新的網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)狀況，并謹(jǐn)記網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)的爭議一定會發(fā)生。另外，電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)在介入處理網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)費(fèi)用時，應(yīng)考慮雙方的補(bǔ)償是相稱的、合理的。

　　VoIP運(yùn)營商的普遍服務(wù)義務(wù)承擔(dān)問題

　　VoIP的蓬勃發(fā)展也將沖擊現(xiàn)有的普遍服務(wù)補(bǔ)貼制度的平衡，需要重新定義電信市場及管制架構(gòu)的技術(shù)基礎(chǔ)。

　　美國《VoIP管制自由法(2004)》草案規(guī)定，希望保護(hù)或者不打破原有重要的國家政策目標(biāo)如普遍服務(wù)和法律強(qiáng)制接入，要求VoIP的提供商以某種形式繳納普遍服務(wù)基金。草案要求法案生效后給FCC180天的時間提出選擇性的接入費(fèi)和處理普遍服務(wù)費(fèi)的辦法。草案也規(guī)定了有關(guān)911服務(wù)、為執(zhí)行法律而監(jiān)控電話、對喪失能力的人提供電話接入、改善技術(shù)的可靠性等等條款。

　　根據(jù)臺灣交通部2001年12月27日的公告，經(jīng)營語音單純轉(zhuǎn)售服務(wù)或網(wǎng)絡(luò)電話的第二類電信事業(yè)者為電信普遍服務(wù)承擔(dān)者，應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定分?jǐn)偲毡榉⻊?wù)費(fèi)用。不過，臺灣也有豁免性規(guī)定。如根據(jù)臺灣《電信普及服務(wù)管理辦法》第第二十一條第三項規(guī)定，普遍服務(wù)分?jǐn)傉呷绻淠甓葼I業(yè)額未達(dá)到電信總局規(guī)定的金額的，可以不分?jǐn)傇撃甓鹊钠毡榉⻊?wù)費(fèi)用。

　　VoIP的服務(wù)質(zhì)量問題

　　網(wǎng)絡(luò)電話經(jīng)過的路由和網(wǎng)絡(luò)可能相當(dāng)復(fù)雜，并且涉及到管轄權(quán)問題。例如一個網(wǎng)絡(luò)電話可能系由許多經(jīng)過不同路由的分組包交換傳遞至受話端，若部分分組包經(jīng)過服務(wù)質(zhì)量較差的線路從而影響通話質(zhì)量，究竟那一個國家或經(jīng)營者或網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)應(yīng)該負(fù)責(zé)呢?這常會引發(fā)爭議，甚至可能需要尋求國際合作才能解決。

　　目前網(wǎng)絡(luò)電話通話質(zhì)量的國際標(biāo)準(zhǔn)尚未有明確的規(guī)范，故暫不宜貿(mào)然對網(wǎng)絡(luò)電話的通話質(zhì)量做出明確規(guī)范，而是應(yīng)密切觀察國際上的趨勢與進(jìn)展，并及時做出反應(yīng)。

　　雖然網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)是使用分組交換IP技術(shù)的電話服務(wù)，但由于網(wǎng)絡(luò)電話機(jī)在外表、感覺及使用上均與傳統(tǒng)電話機(jī)幾無二致，因此大部分的網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)使用者可能都有意或無意地期望網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)具有傳統(tǒng)PSTN電話服務(wù)的服務(wù)質(zhì)量，因此提供網(wǎng)絡(luò)電話服務(wù)的經(jīng)營者應(yīng)明確告訴其潛在與現(xiàn)有用戶其所提供的通話質(zhì)量，并強(qiáng)調(diào)目前不應(yīng)將網(wǎng)絡(luò)電話視為取代傳統(tǒng)PSTN電話之的服務(wù)，不致這些用戶對當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)電話的服務(wù)質(zhì)量抱不切實際的期望。

　　VoIP帶來的安全問題

　　電信網(wǎng)絡(luò)和電信服務(wù)涉及到國家安全和信息安全問題，根據(jù)各國的國內(nèi)法，電信經(jīng)營者有義務(wù)協(xié)助執(zhí)行通信安全檢查。

　　對網(wǎng)絡(luò)安全的檢測，一般是采用實時監(jiān)控的形式進(jìn)行。比如對于移動電話或者一般的市話，可以采用實時掌握其位置以及登記的電話用戶來進(jìn)行。但是，如果網(wǎng)絡(luò)電話經(jīng)營者一端的VOIP服務(wù)器不能將物理層的ADSL電路賬號及密碼一定查實核對時，對網(wǎng)絡(luò)電話的用戶就無法進(jìn)行實時監(jiān)控。

　　日本的做法可以用來作為借鑒。以日本Yahoo!BB 目前開展的網(wǎng)絡(luò)電話為例，因其網(wǎng)絡(luò)電話僅限于在固定ADSL傳輸電路上使用(將物理層的ADSL電路賬號及密碼一并查核)，因此可進(jìn)行實時 (real time) 的通信檢測。因此，日本Yahoo!BB 的開放方式，確實可以作為參考。當(dāng)然，這種監(jiān)控方式還需要做進(jìn)一步探討。

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