引言

　　鐵塔公司的成立，是深化電信體制改革、促進電信基礎(chǔ)設(shè)施共建共享的重要舉措。當前，我國正處于信息化發(fā)展的關(guān)鍵時期，移動通信的快速、健康發(fā)展對落實“寬帶中國”戰(zhàn)略、提升信息消費水平、建設(shè)智慧城市具有十分重要的現(xiàn)實意義，新的形勢也賦予了鐵塔公司運營發(fā)展與監(jiān)管工作的新內(nèi)涵。本文從鐵塔公司與運營企業(yè)、監(jiān)管機構(gòu)和社會公眾三者之間的關(guān)系入手，以保證公平的市場環(huán)境、提供良好的政策環(huán)境、營造和諧的社會環(huán)境為目標，審視鐵塔公司運營發(fā)展與監(jiān)管工作中需關(guān)注的重點問題，并提出相應的對策建議。

　　鐵塔公司與運營企業(yè)之間的問題要更多依靠市場手段

　　鐵塔公司與運營企業(yè)之間的商務模式的構(gòu)建、管理流程的重塑、管理機制的建立是實現(xiàn)各方長期可持續(xù)運營發(fā)展的基礎(chǔ)。對于鐵塔公司與運營企業(yè)之間的監(jiān)管應堅持市場化運作為主、政府監(jiān)管為輔。鐵塔公司要與三家運營企業(yè)加強協(xié)同，共同推動存量資產(chǎn)交割、出租定價模式、需求銜接機制、服務質(zhì)量標準等相關(guān)基礎(chǔ)工作的開展，政府監(jiān)管以維護公平的市場環(huán)境、保障電信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場秩序為目標。

　　可能存在的影響公平市場環(huán)境的代表性問題是運營企業(yè)違反禁止性規(guī)定的問題和鐵塔公司的涉嫌壟斷問題，對于第一類問題，工信部聯(lián)通[2014]586號文已經(jīng)明確了禁止性規(guī)定的具體條款和處罰規(guī)定。鐵塔公司涉嫌壟斷的問題有租金定價問題和排他行為問題。鐵塔公司和運營企業(yè)需要制定科學的定價模型和定期調(diào)整機制，需要明確不同情況下的租金標準，例如，對于個別運營企業(yè)的單獨需求，鐵塔公司是否可以拒絕建設(shè)或收高額租賃費。對于排他行為，可以預見的是鐵塔等基站配套設(shè)施建設(shè)市場將會出現(xiàn)多個主體，從一般意義上看，產(chǎn)權(quán)多元化后，市場監(jiān)管顯得更加重要，其中可能存在的損害運營企業(yè)利益的行為是鐵塔公司利用其在某個地理片區(qū)的資源優(yōu)勢“占山為王”，掌控片區(qū)內(nèi)的基站建設(shè)權(quán)，運營企業(yè)只能從該鐵塔公司租賃站址。

　　在制定內(nèi)部管理流程和機制時，相關(guān)各方應考慮到可能存在的影響公平市場環(huán)境的問題，在雙方出現(xiàn)無法調(diào)和的爭議時監(jiān)管機構(gòu)也應及時介入，586號文已明確將鐵塔公司納入各級共建共享的管理組織機制，向各方提供了解決爭議和問題的平臺。對監(jiān)管機構(gòu)來說，還應做好相應的保障措施，比如進一步完善鐵塔（室分）的資源管理系統(tǒng)，以適應對鐵塔公司的精細化管理，保證公平的市場和競爭環(huán)境。

　　目前需重點理順鐵塔公司與地方監(jiān)管機構(gòu)的關(guān)系和職能

　　工信部聯(lián)通[2014]586號文給出的《鐵塔公司與基礎(chǔ)電信企業(yè)建設(shè)分工界面》中提到：“基站建設(shè)手續(xù)辦理及驗收組織由鐵塔公司負責”，考慮到行業(yè)管理的職責定位與基站屬地化管理的差異性，指導意見不便于直接明確鐵塔公司應對接的政府部門及應辦理的手續(xù)種類。與此同時不難判斷，面對電信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中出現(xiàn)的新的組織形式和商業(yè)模式，我們的地方政府管理部門也沒有完全熟悉鐵塔公司這個監(jiān)管對象。

　　基站的設(shè)置管理涉及多個政府部門，鐵塔公司時代，不同建設(shè)環(huán)節(jié)主體的變化、流程的拉長，必然會對現(xiàn)有的管理體系產(chǎn)生影響，這其中需要重點關(guān)注的是基站的規(guī)劃管理問題和電磁環(huán)評問題。對規(guī)劃管理來說，鐵塔公司作為基站站址的建設(shè)主體，對內(nèi)對接運營企業(yè)的建設(shè)需求，對外對接政府管理部門的站址資源規(guī)劃，應研究制定鐵塔公司與運營企業(yè)、政府部門對接的方式方法，并推動將基站站址規(guī)劃納入城市規(guī)劃，真正做到基站站址規(guī)劃與城鄉(xiāng)建設(shè)的銜接，解決當前通信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的協(xié)調(diào)難、選址難等問題。對基站電磁環(huán)評來說，應明確環(huán)評主體是否要發(fā)生變化，多輻射源下的環(huán)評如何開展，環(huán)評的流程和方法是否需要調(diào)整，鐵塔本身是否要進行環(huán)評等，并在此基礎(chǔ)上，制定基站驗收規(guī)劃，明確驗收條件、技術(shù)要求和驗收監(jiān)測的比例。

　　鐵塔等電信基礎(chǔ)設(shè)施是全面推進城市信息化建設(shè)、提高城市發(fā)展質(zhì)量的關(guān)鍵要素，結(jié)合我國各級政府正在進行的轉(zhuǎn)變職能、推進管理創(chuàng)新、全面依法治國的工作，監(jiān)管機構(gòu)要適時出臺有關(guān)基站設(shè)置管理的相關(guān)政策法規(guī)，以適應新形勢下電信基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管需求，使基站管理步入到法制化、規(guī)范化管理的軌道。鐵塔公司有必要積極對接地方政府管理部門，跟進相關(guān)管理制度體系的調(diào)整，在良好的政策環(huán)境下，更好地服務當?shù)匦畔⒒�、城�?zhèn)化的快速發(fā)展。

　　公眾利益需要監(jiān)管機構(gòu)/鐵塔公司/運營企業(yè)共同維護

　　包括LTE在內(nèi)的新一代移動通信網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，離不開大量移動通信基站的設(shè)置，近年來，民眾對基站的抵觸情緒越來越大，運營企業(yè)面臨的基站建設(shè)受阻及基站被迫搬遷的事件越來越多，基站建設(shè)很難得到公眾的理解支持，已嚴重影響到了基站的建設(shè)和管理。

　　產(chǎn)生以上問題的根源，一方面是因為低劑量電磁輻射對人體是否構(gòu)成危害至今在全球范圍內(nèi)沒有權(quán)威的論證，引起公眾對基站電磁輻射的恐慌，更重要的是有關(guān)各方在保障公眾對基站建設(shè)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重視程度不夠。對于監(jiān)管者來說，不僅要保護合法基站的通信權(quán)益，保障網(wǎng)絡(luò)的覆蓋和服務質(zhì)量，也要保護公眾的合法權(quán)益，營造和諧的社會環(huán)境。鐵塔公司處在基站建設(shè)的最前沿，其運營工作的順利開展離不開公眾的支持，站在新的歷史起點，包括鐵塔公司在內(nèi)的有關(guān)各方需要加強探索，健全“公眾參與”所應具有的功能和價值。

　　國外有許多國家要求運營企業(yè)在建設(shè)基站前，應將有關(guān)信息通知公眾，聽取意見，一些國家還制定了有關(guān)公眾磋商的導則�？紤]到我國基站設(shè)置領(lǐng)域內(nèi)行政行為的多樣性，需要在借鑒吸收國外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上不斷探索。當前，可以做的是在制定有關(guān)基站設(shè)置規(guī)范標準時，明確鐵塔基站建設(shè)項目的選址原則、景觀要求、區(qū)域控制等要求，建設(shè)過程中的公眾參與要求，推動信息公開，包括運營企業(yè)建設(shè)信息的公開和合法基站授權(quán)信息的公開，監(jiān)管機構(gòu)可以聯(lián)合建設(shè)單位對信息公開的具體事項進行統(tǒng)一明確。對于電磁輻射問題，監(jiān)管機構(gòu)可以要求運營企業(yè)，或組織第三方對基站進行日常監(jiān)測，發(fā)布橫縱對比數(shù)據(jù)，增強公眾對電磁輻射水平的理解和認識。對于由鐵塔基站建設(shè)選址等原因造成的爭端，監(jiān)管機構(gòu)可以借助鐵塔公司出現(xiàn)的契機，以地方管理條例或規(guī)章的形式，將爭端處理的流程進行明確，保護公眾的監(jiān)督權(quán)和運營企業(yè)的建設(shè)權(quán)，營造和諧的社會環(huán)境。

　　作者簡介：宋連波，工程師，通信與信息系統(tǒng)專業(yè)碩士，就職于中國信息通信研究院規(guī)劃設(shè)計研究所，長期從事無線通信領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃、3G/LTE演進、多網(wǎng)協(xié)同發(fā)展，電信基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的共建共享、規(guī)劃評估、政策支撐研究等方面的工作。