IPTV監(jiān)管政策應(yīng)符合社會效益最大化原則
鄧政宏 陳麗蓉
2005/03/31
日前，“首屆中國ＩＰＴＶ大會暨產(chǎn)業(yè)高峰論壇”在北京隆重召開。另外，ＩＰＴＶ的牌照也即將在近期發(fā)放。針對目前業(yè)界討論的熱點，我們就ＩＰＴＶ監(jiān)管等方面的問題采訪了北京郵電大學(xué)的曾劍秋教授和吳洪教授，以及南京郵電學(xué)院的龔建榮教授，對這個話題進行了深入的探討。
記者：早在1999年，國家曾發(fā)布75號文件，禁止廣電、電信兩大行業(yè)相互滲透，然而在IPTV出現(xiàn)之后，這一政策的執(zhí)行遭遇到了困境。對于IPTV這樣一個橫跨兩個行業(yè)的新事物，您覺得對于它的監(jiān)管應(yīng)該怎么做才是比較合適的？
曾劍秋：伴隨全球ＩＴ業(yè)的持續(xù)、快速發(fā)展，全球ＩＴ企業(yè)和ＩＴ領(lǐng)域的監(jiān)管都面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，ＩＰＴＶ的發(fā)展實際上所表達的就是監(jiān)管制度的落伍。ＩＴ業(yè)未來的發(fā)展一定是趨向“三網(wǎng)融合”。ＩＰＴＶ作為廣電、計算機和電信這三網(wǎng)融合的必然產(chǎn)物，要求監(jiān)管制度要適應(yīng)這種技術(shù)發(fā)展的需要。
另外，隨著寬帶發(fā)展和ＩＰＴＶ的發(fā)展，全球都在面臨著監(jiān)管怎么跟上的問題。美國在１９９６年就已經(jīng)開始修改電信法，英國則產(chǎn)生了２００３年的通信法。以適應(yīng)這種“三網(wǎng)融合”技術(shù)的發(fā)展。英美監(jiān)管體制的變革促進了包括ＩＰＶ６以及ＩＰＴＶ等技術(shù)的發(fā)展，反映了他們?nèi)プ兏锉O(jiān)管體制以適應(yīng)這種挑戰(zhàn)。
當(dāng)前，我們從技術(shù)和法律的發(fā)展方面都看到監(jiān)管體制面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。怎樣去監(jiān)管才合適？我們可以根據(jù)先行國家的成功經(jīng)驗去借鑒它們監(jiān)管體制變革以及處理問題、思維方式方面有用的東西，以迎頭趕上。
對于由哪些部門負責(zé)，這是一件必須變革的事情。電信企業(yè)在寬帶發(fā)展和ＩＰＴＶ技術(shù)上已經(jīng)有很大的投入，如果只把牌照發(fā)給廣電所屬企業(yè)，不利于資源的有效利用，甚至可能會形成新的一種壟斷，所以必須要變革和探討。
雖然早在１９９９年，國家就曾發(fā)布７５號文件，禁止廣電、電信兩大行業(yè)相互滲透�，F(xiàn)在過了六年的時間，這份文件顯然已經(jīng)不合時宜，特別是在ＩＰＴＶ出現(xiàn)之后，這一政策的執(zhí)行遭遇到了困境，監(jiān)管上更是遇到了困境。而ＩＰＴＶ現(xiàn)在還處于發(fā)展的初期階段，說監(jiān)管無非是廣電的執(zhí)照發(fā)放問題。我贊成要有一個專門監(jiān)管ＩＰＴＶ的委員會。
總之，ＩＰＴＶ必須由國家用戰(zhàn)略的眼光、發(fā)展的眼光來處理和協(xié)調(diào)。因為監(jiān)管落后并不等于電信落后或者廣電落后，而是宏觀政策方面對于ＩＴ業(yè)的政策的滯后現(xiàn)象。
吳洪：“三網(wǎng)融合”在技術(shù)上根本不存在問題，主要的障礙在政策上。“ＩＰＴＶ在技術(shù)沒有問題，最棘手的是政策壁壘”�！� 這些真是老生常談，我們近來聽到太多這樣的評論，為什么政策一而再、再而三的成為發(fā)展的攔路虎？又有誰計算過政策障礙帶來的負效用的價值嗎？出現(xiàn)監(jiān)管的政策難題，只因政策背后體現(xiàn)的是利益關(guān)系，無論哪個部門，都希望政策最大限度的符合部門利益，這就是問題所在。
因此，越是能夠最大限度體現(xiàn)出顧及各相關(guān)部門利益關(guān)系的政策，就越能夠起到促進技術(shù)進步和業(yè)務(wù)發(fā)展進程的作用，達到這樣的目標(biāo)的監(jiān)管，就是比較合適的監(jiān)管。但要做到這點又是很不容易的，需要思維和政策與時俱進。１９９９年的國務(wù)院７５號文件，起到了市場的規(guī)范化管理的作用，但隨著ＩＰ技術(shù)的進步，網(wǎng)速的提高，電信、廣電都有進入對方領(lǐng)域的愿望，事實上的互相進入會越來越多，電信、廣電兩大行業(yè)相互滲透是不可避免的，ＩＰＴＶ就是典型。
由于再批準(zhǔn)組建一個獨立運營ＩＰＴＶ業(yè)務(wù)的新型運營商成本更高，所以合適的監(jiān)管應(yīng)該能夠適應(yīng)這些新局面的出現(xiàn)，讓電信網(wǎng)更多的向廣電部門開放，而在電信網(wǎng)上容許傳輸經(jīng)過監(jiān)管部門審核的廣電節(jié)目，打破兩大部門間井水不犯河水的慣例有利于雙贏。即將出臺的《電信法》也應(yīng)該能為不同部門的網(wǎng)絡(luò)和業(yè)務(wù)融合起到促進作用。
龔建榮：我個人認(rèn)為，ＩＰＴＶ的監(jiān)管應(yīng)該由幾部分組成：首先，政策方面，這是對ＩＰＴＶ如何發(fā)展影響最大的因素。政策的制訂涉及國家的大政方針、技術(shù)策略、經(jīng)濟因素、運營模式等方方面面。這應(yīng)由多方人員協(xié)同努力才能完成。原則上應(yīng)該由黨政部門牽頭，組織多方技術(shù)人員來組成一個政策制訂的工作組。
其次，對于內(nèi)容方面的監(jiān)管，這涉及到國家對電視節(jié)目管理的一些規(guī)范，應(yīng)按原廣電節(jié)目源管理的方法來處理。當(dāng)然，ＩＰＴＶ與廣播電視還有很多不同，節(jié)目來源包括廣電節(jié)目、互聯(lián)網(wǎng)資源和內(nèi)容提供商等形式，所以，對于內(nèi)容的監(jiān)管應(yīng)增加更多的方面，原則性與靈活性并重。
第三，對于傳輸網(wǎng)的監(jiān)管，原則上應(yīng)該是誰投資誰管理。但問題可能沒這么簡單。從技術(shù)角度來看，廣電與電信部門都有條件來實現(xiàn)傳輸網(wǎng)功能。對于目前我國的情況來說，這兩大部門都有自己的優(yōu)勢和不足，電信部門的優(yōu)勢是交互性好，而廣電部門的優(yōu)勢是寬帶。怎樣把兩者的優(yōu)勢結(jié)合起來是一個難點。我本人傾向于由廣電網(wǎng)來實施ＩＰＴＶ功能�！叭W(wǎng)融合”向有線電視網(wǎng)方向發(fā)展。雖然目前電信網(wǎng)已解決了“ＩＰ”問題，但沒有很好地解決帶寬問題，到用戶端“最后一公里”的難題雖有多種方案，但目前尚未真正解決。從節(jié)目源到用戶（一頭一尾）的角度來說，廣電部門也有一定優(yōu)勢。
第四，設(shè)備的監(jiān)管。這里面可能涉及到技術(shù)和經(jīng)濟的成分更多一些，但我想說的是不要重蹈ＤＶＤ技術(shù)的覆轍，不要被國外的技術(shù)牽制太多。
總之，ＩＰＴＶ在我國要快速發(fā)展的話，最關(guān)鍵的問題在于提供怎樣的服務(wù)，最終要老百姓認(rèn)可。監(jiān)管的目的也在于提供更多更好的服務(wù)。本人建議成立一個跨行業(yè)的“ＩＰＴＶ領(lǐng)導(dǎo)小組”來監(jiān)管ＩＰＴＶ的發(fā)展。
記者：有觀點認(rèn)為，關(guān)于IPTV在政策存在障礙的最根本原因是兩大行業(yè)的利益之爭，對此您是否認(rèn)同？您覺得怎樣才能平衡這兩大部門之間的利益？
曾劍秋：這當(dāng)然是兩個行業(yè)利益之爭的問題。ＩＰＴＶ如果只給廣電發(fā)展，則利益偏向廣電；如果只給電信，利益則偏向電信。這牽涉到兩方面，一方面廣電要進入電信，另一方面就是電信希望進入廣電網(wǎng)絡(luò)，相互之間早有談判但一直沒有結(jié)果。ＩＰＴＶ的出現(xiàn)凸顯了兩者之間的利益問題。要做到平衡，還是要由國家來宏觀調(diào)控，因為二者同屬于國家，需要從國家宏觀層面探討。當(dāng)然，當(dāng)事情遇到強調(diào)部門利益時，站在自身的角度維護自身的利益，也是很自然的事。因此，ＩＰＴＶ的發(fā)展以及兩大部門之間的利益平衡既需要宏觀協(xié)調(diào)，也需要兩大部門之間的協(xié)調(diào)。
所以一定要強調(diào)競合，我們可以研究“比較成本理論”理論來明晰競合的道理。就是只有通過競合才能把蛋糕做大，要兩者共同發(fā)展。如果只是你中沒我，我中沒你的思維定式，就會進入惡性競爭的怪圈，所以眼光一定要放寬、放遠。
吳洪：我認(rèn)同這樣的看法。國家廣電總局首批新的《網(wǎng)上傳播視聽節(jié)目許可證》只發(fā)給“自己人”，沒有電信、網(wǎng)通的份，這其實也是意料之中的，同時也從一個側(cè)面說明了“三網(wǎng)融合”勢在必行，它有利于中國經(jīng)濟，有利于最終消費者。但許可證要由信息產(chǎn)業(yè)部發(fā)放同樣廣電部門也會認(rèn)為不合理。我們不能依靠將某項權(quán)利賦予其中的一個部門，將另項權(quán)利賦予另一個部門來平衡兩大部門之間的利益，ＩＰＴＶ的利益也不會僅在一張牌照上，雙方都有各自的優(yōu)勢，政府應(yīng)該將對內(nèi)容的審查獨立出來，進行適當(dāng)監(jiān)管，容許兩個部門互相合作競爭，共同組建產(chǎn)業(yè)鏈。尋找利潤分成模式。
其實電信、廣電兩大部門的搏弈并不是今天才開始的，我覺得今后的道路是否順利，在很大程度上取決于已經(jīng)形成的各自的地位、讓步的程度和讓步后的獲利空間。如果雙方向?qū)Ψ介_放一些領(lǐng)域后，都能夠比較對等的得到好處，則兩網(wǎng)的融合將比較順利，如果一方需要做出較大讓步，得到的利益卻遠小于另一方，則合作困難。就現(xiàn)在的信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目許可證頒發(fā)來說，權(quán)限在廣電總局，電信部門是處于比較被動的一方，這是我們都能看到的。
從長遠來看，合理的管制政策需要通過建立獨立的管制機構(gòu)予以解決。電信、廣電都是具有特殊性、進入門檻高、技術(shù)性比較強的行業(yè)，是整個社會信息化的重要載體。設(shè)立直屬于國務(wù)院管轄的獨立電信管制機構(gòu)，要求超脫某一個部門的利益，將電信、廣播、電視等的管理權(quán)限統(tǒng)一政策，只有這樣，才能制定符合社會利益的管制政策，實行公正、有效的市場管制，實現(xiàn)真正的融合。
龔建榮：我完全贊同這種觀點。由于種種原因引起廣電與電信部門“打架”的先例已經(jīng)不少，歸結(jié)到最終應(yīng)該是各自的利益問題。怎樣平衡這兩大部門的利益？這涉及到我國的政治體制、用人制度、行業(yè)分割、國家投資等等方面。平衡的途徑可以很多，但其中以“和”為貴也許是上策。技術(shù)上可競爭，利益上要協(xié)作。大家都有利益才能推動事物的發(fā)展，出多少力拿多少錢協(xié)商解決。以雙贏為目標(biāo)，不要相互拆臺，有錢大家賺。
記者：有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2004年中國內(nèi)地寬帶網(wǎng)絡(luò)用戶量已達2630萬，2008年將直逼1億戶。面對寬帶網(wǎng)絡(luò)用戶的高速發(fā)展，您認(rèn)為電信運營商不能獨立運營網(wǎng)絡(luò)電視的規(guī)定是否會得到改變？如果不能改變，會給電信的IPTV運營帶來什么影響？
曾劍秋：網(wǎng)絡(luò)用戶超過一億是極有可能的事，因為網(wǎng)絡(luò)發(fā)展速度非常之快。今后電信運營商獨立運營網(wǎng)絡(luò)電視的規(guī)定肯定會得到解決，隨“三網(wǎng)融合”的發(fā)展和ＷＴＯ的發(fā)展，電信運營商和廣電運營企業(yè)都應(yīng)該能夠獲得公平的相互進入的權(quán)利，包括ＩＰＴＶ和一些相關(guān)的業(yè)務(wù)應(yīng)該是放開的。我們能允許外資進入就應(yīng)當(dāng)也應(yīng)該允許自己國家企業(yè)的進入，而且不僅要國有企業(yè)進入，同時也要允許民營企業(yè)進入。
吳洪：我想電信運營商不能獨立運營網(wǎng)絡(luò)電視的規(guī)定短期內(nèi)可能不會得到改變，但是沒有許可證并不會阻礙電信業(yè)進軍ＩＰＴＶ，就像固網(wǎng)的延伸小靈通那樣，ＩＰＴＶ也將被電信部門作為寬帶互聯(lián)網(wǎng)的延伸而紅火起來。電信業(yè)的途徑是合作，加速電信運營商從網(wǎng)絡(luò)提供商向綜合信息服務(wù)商轉(zhuǎn)型，尋找戰(zhàn)略合作伙伴，與廣電總局指定的內(nèi)容提供商通過合作來共同發(fā)展。廣電部門既然需要在中國電信、中國網(wǎng)通的網(wǎng)內(nèi)實現(xiàn)ＩＰＴＶ的落地，雙方也就有了實現(xiàn)不同業(yè)務(wù)資源共享的基礎(chǔ)。比如兩個部門應(yīng)當(dāng)組建戰(zhàn)略聯(lián)盟，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，從資本層面上的合作開始將共同利益綁在一起。
龔建榮：估計不會改變。如果要改變，可能是電信部門不再叫“電信部門”。
記者：2004年10月11日國家廣電總局頒布生效的《互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目管理辦法》(39號文)規(guī)定，電信企業(yè)只能開展PC端的IPTV業(yè)務(wù)。為什么這個管理辦法要由廣電總局來發(fā)布，而不是其他部門？對此您是怎么看的？
曾劍秋：電信承擔(dān)終端是因為電信主要是負責(zé)網(wǎng)絡(luò)這一塊，但電信企業(yè)現(xiàn)有的資源，特別是這幾年發(fā)展快速的寬帶網(wǎng)絡(luò)，面對這個規(guī)定實際上是一種資源浪費，所以我是不贊成這種方式的。同時，我們也要讓廣電能公平進入電信業(yè)務(wù)，包括通過各種各樣的途徑進入電信業(yè)務(wù)競爭市場。
吳洪：由國家廣電總局而不是信息產(chǎn)業(yè)部或其他部門頒布互聯(lián)網(wǎng)等信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目管理辦法，這種情況是由歷史造成的。而且，視聽節(jié)目內(nèi)容確實也需要政府審查，制作、播放電視節(jié)目也并不是電信所長。我想，今后廣電總局頒發(fā)的許可證，有可能仍然把電信企業(yè)的ＩＰＴＶ業(yè)務(wù)局限在ＰＣ終端。因為在任何一個經(jīng)濟主體的利益受到威脅時，當(dāng)然會動用可利用的資源予以保護。這是市場經(jīng)濟條件下利益主體的理性行為，是可以理解的。但監(jiān)管應(yīng)當(dāng)有所作為，制定合乎社會效益最大化的政策。
龔建榮：我的觀點是ＩＰＴＶ還是ＴＶ，我國的ＴＶ是“黨的喉舌”。就目前我國國情來說，由廣電總局來頒布該“辦法”是“合法”的，其它部門“無權(quán)”頒布。
總之，ＩＰＴＶ的發(fā)展要多方努力，電信與廣電要合作。網(wǎng)絡(luò)提供商、業(yè)務(wù)運營商、內(nèi)容提供商、設(shè)備生產(chǎn)商、系統(tǒng)集成商、標(biāo)準(zhǔn)制定組織以及應(yīng)用開發(fā)商等單位要通力合作，以國家、民族的利益為重，為老百姓多辦實事，實現(xiàn)“共贏”。二是ＩＰＴＶ是（也不是）一個“新鮮事物”，不要大家都來“搶”。其“大發(fā)展”尚需時日，制約因素還很多。
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