英國三網(wǎng)融合的體制與政策及對中國的啟示
朱金周 2007/04/11
在融合監(jiān)管方面，英國最為徹底和典型，從OFCOM部門分類和部門職責(zé)中，基本看不出廣電和電信分塊管理的痕跡。
一、英國三網(wǎng)融合體制與政策
1.英國三網(wǎng)融合體制
為了適應(yīng)新的融合管制環(huán)境，英國政府在2003年推出了新的《通信法》，并依據(jù)通信法成立了融合的管制機(jī)構(gòu)—OFCOM(電信管理局、無線電通信管理局、獨(dú)立電視委員會、無線電管理局、播放標(biāo)準(zhǔn)委員會五個機(jī)構(gòu)融合)，全面負(fù)責(zé)英國電信、電視和無線電的監(jiān)管。OFCOM在成立和組建過程中，高度重視新機(jī)構(gòu)的整體性，徹底打破了信息領(lǐng)域中存在的各種壁壘，使技術(shù)和業(yè)務(wù)進(jìn)一步融合。
根據(jù)《2003年通信法》，OFCOM既不是政府的一個組成部門，也不是民間組織。OFCOM直接對議會專門委員會(該議會專門委員會同時負(fù)責(zé)英國貿(mào)工部和文化、媒體與體育部的有關(guān)事務(wù))負(fù)責(zé)，而不需對內(nèi)閣大臣或政府部長負(fù)責(zé)。財務(wù)上，OFCOM只接收國家審計辦公室的審計和監(jiān)督。這樣使OFCOM獨(dú)立于政治，具有高度透明和延續(xù)性。英國政府無權(quán)干涉OFCOM的監(jiān)管工作，僅在有關(guān)無線電頻譜的國際事務(wù)中，OFCOM需要與英國貿(mào)工部一起，處理有關(guān)事務(wù)。如出席有關(guān)無線電國際大會。
總裁和五個分部執(zhí)行官都是OFCOM董事會委員。OFCOM分為六大塊：內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)分部、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和頻譜分部、戰(zhàn)略市場發(fā)展分部、組織計劃發(fā)展分部、頻譜政策分部、競爭市場分部。從部門分類和部門職責(zé)中，基本看不出廣電和電信分塊管理的痕跡。另外，對于一些具體事務(wù)，需要兩個或幾個部門配合實(shí)施，例如技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和頻譜政策分部需要配合實(shí)施對頻譜的管理。在網(wǎng)絡(luò)管理方面，廣播電視和電信網(wǎng)絡(luò)都視為統(tǒng)一的電子通信網(wǎng)絡(luò)。在內(nèi)容管理方面，OFCOM董事會中的內(nèi)容委員會負(fù)責(zé)廣播內(nèi)容監(jiān)管、媒體教育，并就同時涉及內(nèi)容/文化方面和經(jīng)濟(jì)/產(chǎn)業(yè)方面的廣播事務(wù)，向董事會提供咨詢。
2.英國三網(wǎng)融合政策
(1)確立網(wǎng)絡(luò)與技術(shù)中立原則
與歐盟、美國等其他國家和地區(qū)一樣，英國允許運(yùn)營商自行選擇相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)傳播內(nèi)容。歐盟監(jiān)管框架指令認(rèn)為，無需考慮傳播內(nèi)容的種類,而將“電子通信網(wǎng)”定義為“廣播與電視網(wǎng)以及有線電視網(wǎng)、衛(wèi)星網(wǎng)絡(luò)、固定(電路交換和分組交換)網(wǎng)絡(luò)及互聯(lián)網(wǎng)、移動地面網(wǎng)和電纜系統(tǒng)在內(nèi)的電磁手段傳輸信號的其他資源”�；谶@一要求，英國、法國、德國等歐盟國家都已經(jīng)將其轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法律。但是，至于對網(wǎng)絡(luò)如何監(jiān)管，一開始就有爭論，主要集中在向新運(yùn)營商提供接入電話網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的必要性以及互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)提供商接入有線電信網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的能力上。歐盟選擇了與美國不完全一樣的道路。直到2000年12月，非捆綁才在歐洲強(qiáng)制執(zhí)行，但主要用來促進(jìn)寬帶互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)(DSL)而不是語音業(yè)務(wù)的競爭。
(2)業(yè)務(wù)上允許雙向進(jìn)入
英國立法明確規(guī)定準(zhǔn)許傳統(tǒng)廣電和電信雙向進(jìn)入，同時對電信業(yè)采取競爭開放監(jiān)管辦法，對廣電業(yè)的準(zhǔn)入相對嚴(yán)格一些。根據(jù)英國《2003年通信法》對于經(jīng)營電信業(yè)務(wù)實(shí)行一般授權(quán)制，申請電信業(yè)務(wù)不需要許可證，而經(jīng)營廣播電視業(yè)務(wù)需要許可證。對融合性業(yè)務(wù)形態(tài)，廣電企業(yè)和電信企業(yè)都可以經(jīng)營。
3.英國內(nèi)容和文化安全管制
《2003年通信法》規(guī)定OFCOM的內(nèi)容和文化安全管制職責(zé)包括：為廣大觀眾不受冒犯性或有害內(nèi)容侵害實(shí)施足夠保護(hù)和為廣大觀眾不受不公平或破壞隱私內(nèi)容侵?jǐn)_實(shí)施足夠保護(hù)。實(shí)際上，是將原來的《廣播電視法》中規(guī)定的內(nèi)容監(jiān)管職能轉(zhuǎn)移至OFCOM實(shí)施。OFCOM董事會中設(shè)有內(nèi)容委員會，負(fù)責(zé)廣播電視內(nèi)容管制。內(nèi)容委員會根據(jù)授權(quán)負(fù)責(zé)廣播內(nèi)容監(jiān)管、媒體教育，并就同時涉及內(nèi)容/文化方面和經(jīng)濟(jì)/產(chǎn)業(yè)方面的廣播事務(wù)，向董事會提供咨詢。
英國對在互聯(lián)網(wǎng)上傳輸?shù)膬?nèi)容和廣播電視節(jié)目內(nèi)容實(shí)行不同程度的監(jiān)管，對于互聯(lián)網(wǎng)上的內(nèi)容監(jiān)管較為寬松，而對于廣播電視節(jié)目的內(nèi)容進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管。除了傳統(tǒng)的內(nèi)容管理之外，英國還非常重視視聽內(nèi)容管理。
但是，對于融合性業(yè)務(wù)的內(nèi)容監(jiān)管則相對復(fù)雜一些。主要原因在于雖然《2003年通信法》中規(guī)定了OFCOM對廣播內(nèi)容的監(jiān)管職責(zé)，但是對于通過互聯(lián)網(wǎng)和3G移動電話分發(fā)傳輸?shù)膬?nèi)容，并沒有明確規(guī)定。而對IPTV、手機(jī)電視等融合性業(yè)務(wù)理解不同則會產(chǎn)生不同的監(jiān)管后果�？梢源_定的一點(diǎn)是，OFCOM的技術(shù)人員認(rèn)為，DVB-H移動電視標(biāo)準(zhǔn)可定義為廣播電視。
二、英國三網(wǎng)融合實(shí)踐
英國是三網(wǎng)融合體制最為徹底的國家，但是相對體制融合的步伐，廣電和電信相互進(jìn)入模式都比較靈活，但融合性業(yè)務(wù)發(fā)展仍然較為滯后。在融合性業(yè)務(wù)中，IPTV進(jìn)展緩慢，但進(jìn)入2007年以后，由于市場競爭等原因，英國IPTV開始加速。手機(jī)電視業(yè)務(wù)正處于不斷探索中。
1.業(yè)務(wù)合作模式
從目前英國提供的融合業(yè)務(wù)情況來看，主要有以下幾種模式。
(1)廣播電視企業(yè)與移動網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商合作。移動網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商提供網(wǎng)絡(luò)平臺，電視運(yùn)營商提供內(nèi)容。例如，英國商業(yè)電視臺ITV和移動運(yùn)營商“3”建立了長期合作機(jī)制，在移動平臺上開放在ITV上熱播的優(yōu)秀節(jié)目;第四頻道公司和Vodafone和Orange合作，專門開發(fā)移動電視頻道節(jié)目。
(2)電信企業(yè)和廣電企業(yè)分別經(jīng)營融合業(yè)務(wù)。前者如固定電信運(yùn)營商BT開展IPTV業(yè)務(wù)，O2在牛津地區(qū)利用DVB-H技術(shù)提供TV業(yè)務(wù)等;后者BBC利用地面數(shù)字電視“自由收視”平臺在全球推出一種移動業(yè)務(wù)，內(nèi)容主要是新聞和體育節(jié)目等。另外，一個運(yùn)營商提供多種業(yè)務(wù)(multi-play)。英國有線電視公司NTL&Telewest可以提供有線電視業(yè)務(wù)、電話業(yè)務(wù)和互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)。
2.融合業(yè)務(wù)發(fā)展
(1)IPTV業(yè)務(wù)。英國人口數(shù)量在西歐國家中位居第三，同時又是最成熟、最具消費(fèi)潛力的付費(fèi)電視市場之一。但是IPTV在英國一直發(fā)展緩慢。直至2006年11月，英國電信才推出BTVision業(yè)務(wù)。此后，互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商Tiscali、Virgin和Orange等運(yùn)營商相繼宣布拓展英國IPTV市場的計劃，英國IPTV市場將會迅速迎來激烈競爭的局面。
(2)手機(jī)電視。2006年初，英國的移動運(yùn)營商Virgin移動聯(lián)手BTMovio，O2聯(lián)手Arqiva分別就基于DAB和DVB-H標(biāo)準(zhǔn)的手機(jī)電視業(yè)務(wù)進(jìn)行了商用試驗(yàn)，并公布了試驗(yàn)的結(jié)果。總體來看，試驗(yàn)結(jié)果比較樂觀。隨著英國3G用戶的快速增長，手機(jī)電視用戶和業(yè)務(wù)量也將會進(jìn)入快速增長期。
三、英國三網(wǎng)融合對中國的啟示
1.統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和允許相互進(jìn)入政策是三網(wǎng)融合的制度基礎(chǔ)。信息技術(shù)持續(xù)快速發(fā)展奠定了三網(wǎng)融合的基礎(chǔ)，但是，英國等國家和地區(qū)的實(shí)踐表明，制度和體制是推進(jìn)三網(wǎng)融合的必要條件和基本保障。
2.寬帶基礎(chǔ)設(shè)施是三網(wǎng)融合的物理基礎(chǔ)。三網(wǎng)融合是典型的雙邊市場，有線電視運(yùn)營商和電信運(yùn)營商圍繞寬帶用戶而展開的激烈的平臺競爭。英國家用帶寬相對較窄已經(jīng)成為制約IPTV發(fā)展的重要因素。1Mbit/s至2Mbit/s的帶寬只能支持標(biāo)準(zhǔn)清晰度電視頻道和同步寬帶互聯(lián)網(wǎng)連接，這種帶寬不足以支持高清晰度電視等更高端的業(yè)務(wù)。
3.監(jiān)管政策要考慮廣電和電信的屬性差異。三網(wǎng)融合確實(shí)改變了廣電與電信相互隔離的外部關(guān)系，但雙方各自獨(dú)立的內(nèi)在特性依然存在。一是廣電具有鮮明的二元價值目標(biāo)，即經(jīng)濟(jì)價值和文化價值。二是英國對經(jīng)營廣電業(yè)務(wù)和經(jīng)營電信業(yè)務(wù)分別規(guī)定了不同的準(zhǔn)入條件。
4.三網(wǎng)融合的發(fā)展要充分發(fā)揮市場機(jī)制作用。市場機(jī)制是推進(jìn)三網(wǎng)融合的基礎(chǔ)。英國早已經(jīng)在電信市場上實(shí)現(xiàn)了競爭，還對廣電體制進(jìn)行了改革，將廣電公共管理和市場運(yùn)作區(qū)分開來。廣電企業(yè)和電信企業(yè)可以通過合作等多種形式提供網(wǎng)絡(luò)融合業(yè)務(wù)，而無須在不熟悉的環(huán)境內(nèi)開拓業(yè)務(wù)。
英國三網(wǎng)融合實(shí)踐表明，融合仍然受到實(shí)踐的限制。三網(wǎng)融合并不必然過渡到“三網(wǎng)合一”。在可預(yù)見的將來，有線電視運(yùn)營商和電信運(yùn)營商將在電信/電視業(yè)務(wù)的不同整合上展開激烈競爭，但是，沒有一個平臺能夠在融合中讓其他運(yùn)營商處于絕對劣勢地位。
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