應(yīng)急聯(lián)動：多國部隊(duì) 實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一指揮
李琨 高雪娟 汪蔚 郭瑩
2005/12/27
“ 15秒，天津119從接警到處警的響應(yīng)時間。
90秒，深圳富田區(qū)110從接警到現(xiàn)場的響應(yīng)時間。
15分鐘，北京120從接報(bào)到現(xiàn)場的響應(yīng)時間。
4天——上個月吉林石化發(fā)生著火爆炸事故后，各應(yīng)急部門沒有協(xié)調(diào)統(tǒng)一行動，下游哈爾濱的停水天數(shù)。
單兵應(yīng)急的速度已經(jīng)不用懷疑，但一牽扯到跨部門的聯(lián)動呢？”
機(jī)制：統(tǒng)一番號
在一座北方城市里，曾發(fā)生過這樣一起交通事故。環(huán)城路上，一輛接送學(xué)生放學(xué)回家的校車與一輛違章行駛的貨車攔腰相撞，校車受損嚴(yán)重，許多學(xué)生生命處于垂危之中。但是后面趕上來的汽車司機(jī)，卻下意識地首先撥通了122，向交管部門報(bào)告交通事故.等這位司機(jī)向交警說明事情原委之時，時間已經(jīng)過去10分鐘。
由于缺乏122與120之間的聯(lián)動機(jī)制，這位司機(jī)再次撥通120電話，但是最寶貴的第一搶救時間已經(jīng)白白地浪費(fèi)，10名學(xué)生付出了生命的代價(jià)。事后，一位醫(yī)生在接受媒體采訪時痛心疾首：如果這位司機(jī)第一時間撥打了120電話，又或者122與120之間有實(shí)時信息聯(lián)動，那么許多孩子的生命將因此得以挽救。
在南寧，同樣的事件卻有了完全不同的結(jié)果。2002年10月29日，南寧市二塘煤礦發(fā)生重大火災(zāi)事故，急需119消防車滅火、120救護(hù)搶救傷員、122疏通現(xiàn)場交通、110警察現(xiàn)場維持公共安全。而這一切，南寧市應(yīng)急聯(lián)動中心從接警到處警只用了38秒。在23分鐘內(nèi)，110、119、120、122四個部門全部到現(xiàn)場救援。
現(xiàn)在，許多城市普通的一起交通事故往往會引發(fā)諸如起火、傷員以及偷盜等問題，需要110、119、120、122四個部門實(shí)時聯(lián)動。但是目前我國的實(shí)際情況是，面對突發(fā)事件常常發(fā)生四個部門間信息不能互通，先到事故現(xiàn)場的部門往往因?yàn)槠渌浜喜块T未到而束手無策。
2001年11月11日，南寧市率先建立了我國第一個城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)。但是南寧市應(yīng)急聯(lián)動中心繞不開的卻是體制問題。簡單說來，在南寧應(yīng)急聯(lián)動中心上班的工作人員，仍各自隸屬于110、119、120、122四部門，工資、升遷、職稱等等各有歸屬。這種臨時多國部門的管理、溝通以及考核都成為障礙。
實(shí)質(zhì)上，南寧市政府是采取了“政府主導(dǎo)”的模式，市政府專門成立了一個城市應(yīng)急聯(lián)動中心，為公安、交通、消防、醫(yī)療等聯(lián)動部門提供統(tǒng)一辦公場所，人員由各單位分別派駐，接受中心和原單位雙重領(lǐng)導(dǎo)。
四部門聯(lián)動實(shí)際上是聯(lián)合辦公，并沒有從體制上打破公安、交通、消防、醫(yī)療四部門間的隔閡，屬于一種權(quán)宜之計(jì)，要想將南寧市這種個體模式向全國推廣，將是困難重重。許多政府部門在財(cái)政壓力面前，會考慮單獨(dú)建一個城市應(yīng)急聯(lián)動中心是否造成浪費(fèi)，合署辦公的模式在遇到各單位權(quán)益之爭時是否行得通等等。
目前許多地方又多以公安系統(tǒng)的110為主體建設(shè)應(yīng)急聯(lián)動模式，在110、119、122三臺合一上，基本能夠順利磨合。但是也有地方公安部門承認(rèn)，即使是這三臺合一也常遭遇尷尬：119在應(yīng)急聯(lián)動時有更多的自主權(quán)。而這種模式要想實(shí)現(xiàn)與120的四臺合一，則難度相當(dāng)大，因?yàn)檎现袑⒚媾R誰真正說了算的問題。
針對這種情況，為了健全應(yīng)急聯(lián)動法規(guī)，經(jīng)過多方認(rèn)證與全盤考慮，2005年1月，國務(wù)院常務(wù)會議審議并原則通過了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》。2月25日，國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長華建敏在向全國人大常委會報(bào)告突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案編制工作情況時表示：“全國應(yīng)急預(yù)案框架體系已初步形成�！�
新的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》明確規(guī)定，政府部門辦公廳在城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)建設(shè)中擔(dān)任主體地位，由各級政府辦牽頭建設(shè)并實(shí)施城市應(yīng)急聯(lián)動，政府行政主管兼任城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)總指揮。
該預(yù)警的實(shí)施從此將在體制上打破原有部門間的條條框框限制，有效整合我國現(xiàn)有應(yīng)急部門資源，促進(jìn)110、119、120、122四臺合一，避免以往因信息不能互通導(dǎo)致諸多悲劇發(fā)生的情況。
模式：統(tǒng)一建制
經(jīng)過2003年“非典”的洗禮，北京、廣州、深圳、杭州、成都等地分別開始建設(shè)應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)。2004年，城市應(yīng)急聯(lián)動成為各省市的工作重點(diǎn)，在短短兩三個月內(nèi)，眾多城市都開始上馬應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)。建設(shè)城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)有沒有成功模式可以復(fù)制？規(guī)模不同的各級城市，建設(shè)上有沒有區(qū)別？
北京大學(xué)計(jì)算機(jī)系王文俊博士說，中國有幾百座城市，不同城市有著不同的需求狀況和規(guī)模，比如有的城市以防洪為重點(diǎn)，有的城市需要重點(diǎn)防地震，還有一些城市存在社會治安問題等，因此需要根據(jù)不同城市的不同狀況來設(shè)計(jì)系統(tǒng)，而不能片面抄襲其他城市的成功模式。此外，除了城市具有的不同特點(diǎn)，城市規(guī)模大小、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度等也決定選擇的模式。比如，北京、上海每天的接警量（包括119火警、110匪警、120救助及122交通事故等）達(dá)到4萬人次以上，而一個中小城市，可能每天的接警量只有幾十個，這些城市建立城市應(yīng)急系統(tǒng)自然有所區(qū)別。另外，中西部城市和沿海發(fā)達(dá)城市相比，接警量也區(qū)別很大，因此在模式上應(yīng)按需選擇。
綜合應(yīng)急系統(tǒng)在國內(nèi)雖是新生事物，但已經(jīng)出現(xiàn)了不少流派，專家和學(xué)者也在不停地探討著哪種模式更適合不同特色城市的要求。業(yè)界基本上達(dá)成了一個共識，即四大基本應(yīng)急模式。一是“分布接警、分布處警、大警協(xié)同”模式，此模式指突發(fā)公共事件的受理仍由原二級指揮中心受理，一般和較大突發(fā)公共事件由原各委辦局二級指揮調(diào)度中心指揮處置，而重大及特重大突發(fā)公共事件或需要跨警種協(xié)調(diào)時，由政府建立市指揮中心，或由政府授權(quán)給某二級指揮中心（通常為110指揮中心），進(jìn)行跨警種協(xié)調(diào)或指揮決策。這一模式總體來說適用于大型城市。如果公安局已實(shí)現(xiàn)“三臺合一”，則只作為一個統(tǒng)一的中心出現(xiàn)。上海是采用該模式的城市，政府授權(quán)公安局進(jìn)行重大或特重大突發(fā)公共事件的處置、指揮。公安局設(shè)有接警中心受理110、119報(bào)警，指揮中心進(jìn)行重大或特重大突發(fā)公共事件的處置、指揮。貴陽也采用該模式，但與上海模式不一樣的是，由政府建立指揮中心進(jìn)行重大或特重大突發(fā)公共事件的指揮。
二是“統(tǒng)一接警、分布處警”模式，政府成立統(tǒng)一的接警中心或授權(quán)某二級中心，負(fù)責(zé)統(tǒng)一受理突發(fā)公共事件。根據(jù)突發(fā)公共事件的類型，將接警記錄分配給一個或多個二級指揮中心進(jìn)行分配處置。
三是“統(tǒng)一接警、分布處警、大警協(xié)同、資源共享”模式，政府成立統(tǒng)一的接警中心或授權(quán)某二級中心，負(fù)責(zé)統(tǒng)一受理突發(fā)公共事件。根據(jù)突發(fā)公共事件的類型，將接警記錄分配給一個或多個二級中心指揮決策。重大或特重大突發(fā)公共事件或需要跨警種協(xié)調(diào)時，由政府建立市指揮中心，或由政府授權(quán)給某二級指揮中心（通常為110指揮中心），進(jìn)行跨警種協(xié)調(diào)或指揮決策。成都是采用該模式的城市，政府授權(quán)公安局負(fù)責(zé)統(tǒng)一受理突發(fā)公共事件，進(jìn)行重大或特重大突發(fā)公共事件的處置、指揮。公安局設(shè)有統(tǒng)一接警席，受理110、119、120、122報(bào)警，綜合調(diào)度席進(jìn)行重大或特重大突發(fā)公共事件的處置、指揮。二、三級模式比較適用于有特色，接警量不太大的中等城市。
四是“統(tǒng)一接警、統(tǒng)一處警”模式，政府建立統(tǒng)一的市指揮中心，或授權(quán)某二級指揮中心，負(fù)責(zé)統(tǒng)一受理突發(fā)公共事件，并進(jìn)行統(tǒng)一處置、指揮、決策。南寧采用該模式，建有市應(yīng)急聯(lián)動中心，進(jìn)行公安、交警、消防、急救、防洪、護(hù)林等的統(tǒng)一指揮調(diào)度平臺，實(shí)現(xiàn)市民的所有報(bào)警、急救、求助、投訴，只需撥打統(tǒng)一的特服電話號碼就能得到政府相應(yīng)部門的救助。同時系統(tǒng)通過計(jì)算機(jī)通信技術(shù)自動快速獲取報(bào)警、急救、求助、投訴人的詳細(xì)地址，并顯示出救助事件地點(diǎn)附近的公安、交警、消防、急救等部門警力和救助資源的分布，信息網(wǎng)絡(luò)根據(jù)事件類型自動提供相應(yīng)的事件背景信息和最優(yōu)的解決方案，由指揮員利用這些信息快速地跨部門、跨警區(qū)、跨警種下達(dá)命令，完善的無線覆蓋網(wǎng)，使各聯(lián)動單位能及時收到指令，趕赴現(xiàn)場處理各種事件。這種全新的指揮調(diào)度模式使得離散的資源得以互聯(lián)和共享，能實(shí)施迅速高效的各部門聯(lián)合行動，最大程度地減少國家和人民的生命財(cái)產(chǎn)的損失。此模式對于接警量不大的中小城市比較適用。
聯(lián)動：統(tǒng)一將領(lǐng)
2005年11月13日下午1時，中國石油吉林石化公司雙苯廠發(fā)生爆炸事故，爆炸嚴(yán)重污染了松花江，哈爾濱市度過了為期4天的大停水。這起引人注目的突發(fā)事件，在哈爾濱建城史上尚屬首次。一連串的多米諾骨牌效應(yīng)，一連串的反思事后開始。
在國家環(huán)�？偩终匍_的全國環(huán)境污染事故應(yīng)急電視電話會議上，環(huán)�？偩指本珠L王玉慶用嘶啞的嗓音多次重復(fù)著遺憾：在這次松花江污染事故中，正是由于吉林省環(huán)保局信息傳遞不力，導(dǎo)致國家環(huán)�？偩皱e過了將此次污染事故控制在萌芽狀態(tài)的機(jī)會。
其實(shí)，問題不只出在一個城市內(nèi)。由于吉林省反饋不力，附近城市緊急上馬，猝不及防，污水事件給下游其他城市的百姓生活造成了極大困難。
城市間應(yīng)急聯(lián)動從這一危機(jī)中呼之欲出。
如果說2003年上半年的“非典”疫情給我們的最大啟迪是需要在全國建立統(tǒng)一指揮、高效機(jī)動、協(xié)同聯(lián)動的應(yīng)急信息系統(tǒng)，以便迅速、主動、有效地應(yīng)對公共突發(fā)事件。那么松花江污水事件給我們留下的疑問是城市間的應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)如何真的聯(lián)動起來？
近年，我國“數(shù)字城市”規(guī)劃中多有應(yīng)急聯(lián)動指揮系統(tǒng)，例如廣西南寧的城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)。有關(guān)部委也在行動：交通部海事局幾年前提出建設(shè)海洋船舶溢油監(jiān)視和應(yīng)急管理系統(tǒng)，并首先在煙臺海監(jiān)局實(shí)施；中國海洋石油渤海公司聯(lián)合有關(guān)單位成立渤海石油環(huán)保服務(wù)公司，建設(shè)渤海溢油應(yīng)急服務(wù)系統(tǒng)，成為我國第一家具有國際二級溢油響應(yīng)能力的專業(yè)環(huán)保服務(wù)公司；國防科工委新建了國家核應(yīng)急管理中心，大大提高了我國的核應(yīng)急管理能力；國家環(huán)境保護(hù)總局組建了國家環(huán)境保護(hù)總局環(huán)境應(yīng)急與事故調(diào)查中心，建設(shè)全國環(huán)境污染與生態(tài)破壞事故應(yīng)急管理系統(tǒng)；國家和地方的防汛抗旱指揮部及其系統(tǒng)是我國重要的政府應(yīng)急系統(tǒng)，發(fā)揮了重要作用。
所有這些大大小小的應(yīng)急聯(lián)動如果不能建立統(tǒng)一的、法定的技術(shù)規(guī)范，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)據(jù)交換格式，制定相應(yīng)的制度和管理辦法，打破城市間的信息壁壘，那城市的應(yīng)急聯(lián)動還是一紙空文。
如果說城市內(nèi)部是一種小聯(lián)動，那么城市之間就是大聯(lián)動。
大聯(lián)動的組織與實(shí)施面臨相當(dāng)大的挑戰(zhàn)性。其發(fā)起、組織、管理等方面，需要跨區(qū)域、跨政府的多個機(jī)構(gòu)間的協(xié)商與決策。在目前體制框架內(nèi)，協(xié)調(diào)是一件相當(dāng)困難的事情。城市間應(yīng)急聯(lián)動涉及的數(shù)據(jù)種類多，需求也多樣化，這導(dǎo)致實(shí)施過程在一定程度上是動態(tài)、脆弱的，很容易受到干擾而改變。
用戶群體的共識、適當(dāng)?shù)慕M織形式、有效的機(jī)制、可操作的標(biāo)準(zhǔn)、務(wù)實(shí)的項(xiàng)目計(jì)劃、參與機(jī)構(gòu)的通力合作，是城市間應(yīng)急聯(lián)動成功的保證。中國在這方面的嘗試還非常有限，缺乏建立跨越政府機(jī)構(gòu)和跨越行政邊界的應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)。但在當(dāng)前，區(qū)域城市間的合作越來越密切，區(qū)域管治系統(tǒng)正在逐步建立，而且很多突發(fā)事件也都是跨地域的。在這樣的背景下，城市間應(yīng)急聯(lián)動也就勢在必行。
記者手記
變，只是第一步
當(dāng)任何事情要成為全國統(tǒng)一協(xié)調(diào)統(tǒng)一指揮的任務(wù)時，工作量該有多么可怕？應(yīng)急聯(lián)動就意味著這種情況的發(fā)生。
且不說很多地方還沒有建設(shè)應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)，仍然處于110、119各自為戰(zhàn)的境況，就說現(xiàn)在已經(jīng)將應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)做得不錯的系統(tǒng)，也仍然圈定在城市內(nèi)部——南寧的應(yīng)急聯(lián)動一定沒有與成都相連。
在國家新發(fā)布《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中，已從制度上保證了城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)建設(shè)的可能性，主管部門不再是以前的110、120等這些互相不能指揮，只能協(xié)調(diào)的部門，而改成了統(tǒng)管一方的人民政府。但是，該預(yù)案并沒有明確規(guī)定系統(tǒng)必須具備的數(shù)據(jù)項(xiàng)以及數(shù)據(jù)格式。也就是說，以城市為單位的信息孤島問題解決了，而城市和城市之間形成了更大的信息孤島。吉林的苯泄漏事故到黑龍江仍然不能迅速解決——各城市應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)不一樣，不能跨城市聯(lián)動�。�
如果相關(guān)主管部門能制定出應(yīng)急聯(lián)動的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)交換規(guī)則，那以城市為單位的應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)就會成為可以搭設(shè)小橋的小島，等到各城市都建設(shè)得初具規(guī)模了，剩下的互聯(lián)互通當(dāng)然就是順理成章的事情了。
當(dāng)然，一旦規(guī)定了技術(shù)參數(shù)，有些正建或已經(jīng)建好的系統(tǒng)就得改。但那是摸著石頭過河必須付出的代價(jià)，起碼有了標(biāo)準(zhǔn)，一些城市中比較成熟的110等系統(tǒng)可以擴(kuò)容，擴(kuò)成幾個部門都響應(yīng)的應(yīng)急系統(tǒng)也不是不可能。
應(yīng)急聯(lián)動，任重而道遠(yuǎn)。
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